LE POLITICHE DI ASSISTENZA SOCIALE
1
Concetti chiave: «assistenza» vs. «assistenza sociale»
•
assistenza: assimilabile alla beneficenza e alla carità, dipende da atti di
liberalità dei singoli, volontari e discrezionali
•
assistenza sociale (o pubblica): deriva dalla strutturazione normativa degli
interventi che genera diritti
2
Indicatori di fragilità
• Povertà soggettiva
• Povertà relativa e assoluta
• Indice di deprivazione materiale
Povertà soggettiva
• La condizione di povertà soggettiva viene
accertata intervistando l’individuo/famiglia
riguardo all’adeguatezza/inadeguatezza del
proprio reddito
• Si tratta di un indicatore che esprime in
termini percentuali la condizione di disagio e
di insoddisfazione di quanti ritengono che il
reddito percepito sia inadeguato
• La soglia di povertà soggettiva è fissata al
livello medio di reddito indicato dagli
intervistati come “necessario per vivere senza
lussi ma senza privarsi del necessario
(escludendo le tasse)”.
• Per il 2006, tale soglia era fissata a 1800 euro
per una famiglia-tipo di due persone (a 1300
euro nel 2001).
Povertà assoluta
• Indica la soglia di sussistenza. Si riferisce,
infatti, alla incapacità di acquisire un paniere
di beni e servizi considerati essenziali per
conseguire uno standard di vita minimamente
accettabile. Un pasto adeguato, un tetto,
vestiario, riscaldamento, un minimo di
mobilità e accesso ai trasporti, ecc.
Povertà assoluta per ripartizione geografica. Anni 2006-2009 (valori
percentuali) , Fonte: Istat 2009
Povertà relativa
• È un indicatore di distanza sociale. Individua quanti sono in
condizioni di svantaggio non in senso assoluto ma rispetto
ad altri. La soglia di povertà relativa può essere stabilita in
base a due variabili: il reddito e la spesa per consumi.
• In base al reddito: è pari al 60% del reddito mediano del
paese
• In base alla spesa per consumi: sono povere le famiglie di
due persone con una spesa media inferiore alla spesa
media nazionale pro capite
• Il confronto tra famiglie con numerosità e composizione
diversa si effettua applicando scale di equivalenza.
• In Italia, nel 2009, le famiglie in condizioni di
povertà relativa sono 2 milioni 657 mila e
rappresentano il 10,8% delle famiglie residenti; si
tratta di 7 milioni 810 mila individui poveri, il
13,1% dell’intera popolazione.
• L’incidenza della povertà relativa al sud è più che
quadrupla rispetto al nord. Al sud risiede il 70%
delle famiglie povere, nonostante vi risieda un
terzo della popolazione.
Differenze nella distribuzione della
povertà relativa
Valore percentuale
Emilia Romagna
Lombardia
Sicilia
Basilicata
Campania
Calabria
3,8
4,4
28,8
28,8
25,5
25,9
Indice di deprivazione materiale
• Esso si riferisce alla mancanza di beni materiali per il
soddisfacimento di bisogni essenziali, alla presenza
dichiarata di difficoltà finanziarie e in generale
all’incapacità individuale di vivere una vita decente.
• L’indice è calcolato con una serie di interviste a un
campione di popolazione su una batteria di item
ritenuti significativi del “disagio economico” i quali
“vanno dalla capacità di soddisfare bisogni essenziali al
possesso di generi di consumo durevole considerabili in
taluni casi e situazioni voluttuari, alla regolarità nel far
fronte a impegni economico finanziari quali il
pagamento di tasse e bollette” (Cies 2009).
Indici di deprivazione materiale
2007
2008
Famiglie che percepiscono la propria situazione
come peggiorata rispetto all’anno precedente
41%
54,5%
Famiglie in arretrato nel pagamento del mutuo
4,9%
7,6%
Sofferenze per pagamenti arretrati
10,7%
14%
Altri indicatori di fragilità
• Disuguaglianza
In senso stretto: è il complesso delle differenze legate alla
diversa collocazione nel mercato del lavoro, nonché alle
differenti condizioni di reddito. In senso ampio: è
determinata dalle differenti modalità di accesso ai beni
sociali di cittadinanza.
• Esclusione
a) situazione che consiste nella massima estensione
della povertà e della disuguaglianza
b) processo che conduce a situazioni di disagio estremo
Cosa accade nella zona intermedia tra inclusi ed esclusi? Tra insiders e
outsiders? Limiti di un approccio che focalizza l’attenzione sull’esclusione (e,
dunque, sulle fasce residuali)
Una nuova categoria interpretativa: la vulnerabilità. Termine utilizzato per
descrivere la nuova questione sociale, caratterizzata da nuovi profili di rischio,
legati alle trasformazioni che hanno interessato i principali sistemi di integrazione
sociale:
il lavoro
l’organizzazione familiare
i sistemi di welfare
(oppure alla capacità di fronteggiare le difficoltà derivanti da problemi di tipo
abitativo, finanziario, sanitario, relazionale)
Definizione di vulnerabilità sociale
• Fenomeno che consiste nella progressiva
erosione delle posizioni intermedie (tra inclusi ed
esclusi); si tratta infatti di una situazione
trasversale di vita in cui l’autonomia e la capacità
di autodeterminazione dei soggetti sono
perennemente minacciate da un inserimento
instabile dentro i principali sistemi di integrazione
sociale e di distribuzione delle risorse (ovvero,
situazione determinata da una crisi delle
principali forme di regolazione sociale)
Vulnerabilità come spazio sociale caratterizzato da tre
tipi di rischio:
1. R. derivanti dalla carenza di risorse di base
- Livello del reddito familiare
- Disponibilità di un patrimonio familiare
- Abitazione
2. R. derivanti da integrazione debole
- Nel mercato del lavoro
- Nel sistema delle relazioni parentali o amicali
3. R. derivanti dalla scarsa capacità di fronteggiare situazioni
critiche
- Rappresentate da un livello di acquisizioni inferiore rispetto a
quello raggiunto da altri soggetti con le stesse opportunità.
Acquisizioni inerenti all’istruzione, allo stato di salute,
all’accesso alle informazioni, alla partecipazione alla vita
sociale e politica, all’uso dei servizi pubblici
Assistenza sociale (o pubblica): una definizione
•
•
•
•
•
interventi volti a superare e/o contrastare situazioni di bisogno tramite trasferimenti
monetari e servizi in natura
condizionali:
 all’accertamento di un bisogno individuale manifesto (selettività)
 all’impossibilità del bisognoso di farvi fronte con mezzi propri (residualità)
erogazione delle prestazioni: prescinde da requisiti di tipo contributivo
finanziamento: via fiscalità generale
nonostante i caratteri di selettività e residualità, le prestazioni assistenziali si
configurano come veri e propri diritti sociali in quanto erogate automaticamente a
chiunque si trovi nelle condizioni previste
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Assistenza sociale: due funzioni fondamentali
•
garanzia di un minimo di risorse economiche per soddisfare i bisogni vitali
dell’individuo (es. schemi di minimo vitale, integrazioni al reddito, facilitazioni economiche
etc.)
•
offerta di servizi sociali non monetari aperti alla fruizione di tutti i cittadini (asili nido,
consultori, centri diurni per anziani e portatori di handicap, servizi domiciliari etc.)
19
Selettività: la prova dei mezzi
•
consiste nella verifica dell’impossibilità di far fronte al bisogno con mezzi propri
•
operativamente si accerta che la condizione economica dell’individuo (ovvero
dell’intero nucleo familiare), prendendo a riferimento tipicamente il reddito (ma
talora anche il patrimonio), sia inferiore a una soglia definita per legge
•
la prova dei mezzi va intesa come una clausola generale degli interventi
assistenziali, soggetta tuttavia a una forte variabilità nelle forme e nelle
caratteristiche che essa può assumere sia da paese a paese, sia per istituti
assistenziali differenti
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I limiti della selettività
• “trappola della povertà”
• stigma
• asimmetrie informative
• alti costi amministrativi
21
Gli attori
•
•
dimensione verticale: livelli di governo coinvolti nella governance degli interventi
 generalmente gli interventi assistenziali sono attribuiti al livello sub-nazionale
e/o locale, con il livello centrale competente nel fissare le linee guida e gli
obiettivi di massima
dimensione orizzontale: soggetti coinvolti sul lato dell’offerta
 la distinzione principale è fra soggetti pubblici e soggetti del privato sociale (ad
es. enti religiosi, associazioni di volontariato, cooperative sociali etc.).
 Ruolo della famiglia (sistemi familisti vs. sistemi de-familisti)
 Ruolo del terzo settore
22
L’evoluzione storica delle politiche di assistenza sociale
Le fasi principali:
•
XVII - XIX secolo: tra “carità” e “leggi sui poveri”
•
(1880-1945: l’avvento delle assicurazioni sociali)
•
1945 – oggi: avvento di prestazioni assistenziali di “seconda generazione”,
•
1970 – oggi: accanto ai trasferimenti monetari si sviluppano i servizi sociali (
questione del decentramento delle competenze)
23
L’istituzione di schemi di reddito minimo garantito nei paesi dell’Ue-15
Denominazione
Anno di prima introduzione
Austria
Sozialhilfe
Varia a seconda della regione
Belgio
Minimex
1973
Social Bistand
(1891) 1974
Toimeentulotuki
1971
Revenu Minimum d’Isertion
1988
Sozialhilfe
1961
Irlanda
Supplementary Welfare \Allowance
1975
Grecia
n.a.
Italia
n.a.
Danimarca
Finlandia
Francia
Germania
Lussemburgo
Revenu Minimum Garanti
1986
Social Bijstand (Algemeene Bijstand)
1963
Rendimento Minimo Garantido
1996
Spagna
Ingreso minimo de insercio (Renta minima)i
Varia a seconda della Comunità
autonoma
Svezia
Socialhjälp (Socialbidrag)
(1918) 1956
Income Support
1948
Olanda
Portogallo
Regno Unito
i
Ampia variabilità nelle caratteristiche dello schema tra le Comunità autonome.
Fonte: rielaborazione da Ferrera [2005]; Busilacchi [2008] e Moreira [2008].
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L’evoluzione storica delle politiche di assistenza
sociale: le specificità dei paesi dell’Europa meridionale
 Familismo (famiglia come ammortizzatore economico - modello delle
solidarietà familiari e parentali)
 Economia informale
 Deboli capacità istituzionali
•
•
-
elevato particolarismo, sia sul versante delle erogazioni, sia sul versante del
finanziamento
basso grado di statualità (stateness)
mancanza di una rete di protezione di ultima istanza
ritardo strutturale nello sviluppo di servizi sociali
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L’evoluzione delle politiche di assistenza sociale
in Italia. I principali interventi nel periodo 1945-1990
1952
Introduzione del Trattamento di integrazione al minimo delle pensioni (L. 218/1952)
1955
Testo unico delle norme concernenti gli assegni familiari (d.p.r. 797/1955)
1968
«Legge Mariotti» sull’assistenza ospedaliera (L. 132/1968)
1969
Introduzione della pensione sociale (L. 153/1969)
1971
Introduzione della pensione di invalidità civile (L. 118/1971)
Piano quinquennale per l'istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato (L. 1044/1971)
1977
Decentramento delle competenze amministrative a regioni ed enti locali (d.p.r. 616/1977)
1980
Introduzione dell’indennità di accompagnamento (L. 18/1980)
1983
Revisione del trattamento di integrazione al minimo delle pensioni (L. 638/1983)
1988
Revisione dei trattamenti di famiglia e introduzione dell’assegno al nucleo familiare (L. 153/1988)
1989
Introduzione presso l’INPS della Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alla gestioni
previdenziali (GIAS) (L. 88/1989)
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Le principali cause dell’arretratezza italiana
Fattori comuni con gli altri paesi sud-europei:
 Ruolo della famiglia (familismo, causa o conseguenza?)
 Peso dell’economia informale
 Deboli capacità istituzionali
Ma anche:
• Polarizzazione ideologica
• Ostacoli istituzionali
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Le lacune originarie
del sistema socio-assistenziale italiano
•
Normativa di settore lacunosa a livello nazionale e disomogenea e frammentata a
livello regionale e locale
•
Mancanza di una rete di protezione sociale di base (es. RMG)
•
I diritti soggettivi esistenti sono:
 categoriali
 sbilanciati verso i trasferimenti monetari, a discapito dei servizi
 scarsamente efficaci ed efficienti nel ridurre la povertà
•
Misure di sostegno solo su base locale, caratterizzate da:
 forte discrezionalità nella definizione dei criteri di accesso
 alta frammentazione settoriale
 disomogeneità qualitativa, quantitativa e geografica dell’offerta
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Nuovi rischi e nuovi bisogni:
la nuova salienza degli interventi socio-assistenziali
• Trasformazioni socio-demografiche:
– invecchiamento della popolazione
– crescita della partecipazione femminile al mercato del lavoro
– trasformazioni della famiglia
• Trasformazioni dell’economia e del mercato del lavoro:
– disoccupazione
– carriere discontinue
 Si assiste ad aumento del rischio di povertà e a una sua
trasformazione
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La stagione riformista degli anni Novanta e Duemila
Periodo
Provvedimenti
1997-1998
Assegno di maternità per le madri sprovviste di copertura assicurativa
Assegno per le famiglie con almeno tre figli minori
Lancio della sperimentazione del Reddito minimo di Inserimento per il biennio 1999-2000
Fondo Nazionale per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione
Introduzione dell’Indicatore della Situazione Economica
Introduzione del Fondo nazionale per le politiche sociali
Legge 287 su infanzia e adolescenza
2000
Legge quadro di riforma dell’assistenza sociale
Estensione della sperimentazione del Reddito minimo di inserimento per il biennio 2001-2002
2001
Riforma del Titolo V della Costituzione
2002
Incremento delle pensioni minime
Incremento delle detrazioni per i familiari a carico
Bonus nuovi nati
2007
Bonus incapienti
Istituzione del Fondo nazionale per la non autosufficienza
Avvio del “Piano Straordinario Nidi 2007-2009”
Detrazione per le famiglie con almeno quattro figli
2008
Bonus fiscale
Carta acquisti
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La L. 328/00: i principi
•
universalità dell’accesso alle prestazioni
(rivolte a tutti, con priorità per i soggetti in condizione di bisogno economico, di inabilità psichica o
fisica)
•
sistema integrato di servizi e interventi sociali
(integrazione fra politiche, fra livelli di governo, fra enti pubblici e terzo settore)
•
enfasi sulla sussidiarietà
(leggi Bassanini sul decentramento amministrativo e principio di sussidiarietà)
•
enfasi sulla programmazione per la governance del settore a tutti i livelli di governo
(Piano Sociale Nazionale, Piani Regionali e Piani di Zona)
•
incremento dei servizi a complemento dei trasferimenti monetari
•
Estensione dell’RMI su tutto il territorio nazionale
•
introduzione dei “Livelli essenziali delle prestazioni”
(che fungono da livelli di base omogenei per tutto il territorio nazionale al fine di garantire
un’uniformità di base dell’intervento)
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La riforma del Titolo V della Costituzione
(L. Cost. 3/2001)
•
l’assistenza sociale diviene competenza esclusiva delle regioni
• lo Stato tuttavia è chiamato:
 a determinare i Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale
 a garantirne il rispetto (detiene “potere sostitutivo”)
32
I principali interventi
a livello nazionale
Tab. 5.7
33
I principali tipi di intervento a livello locale
Livello
region
ale/
locale
Minimo vitale
e sussidi alle
famiglie in
situazioni di
disagio
/
No
Comuni/Regioni
Nuclei familiari residenti in
situazione di indigenza, ma
con forte discrezionalità e
vincolati alle disponibilità di
bilancio dell’ente
Esoneri e/o
riduzioni da
tariffe
/
No
Comuni/Regioni
Nuclei familiari residenti in
situazione di indigenza, ma
con forte discrezionalità e
vincolati alle disponibilità di
bilancio dell’ente
Servizi sociali
/
No
Comuni,
Province e Asl
Nuclei familiari residenti in
situazione di indigenza, ma
con forte discrezionalità e
vincolati alle disponibilità di
bilancio dell’ente
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Verso la svolta: l’approvazione della legge quadro di riforma
dell’assistenza
Fattori facilitanti:
• sentenza della Corte costituzionale del 1988 (che dichiarò l’incostituzionalità
dell’art. 1 della legge Crispi del 1890)
• alterazione degli equilibri di potere che avevano caratterizzato la Prima Repubblica
(via Mani Pulite e Tangentopoli)
Fattori specifici:
• emergere di un fronte politico pro-riforma (primo governo di centro-sinistra della
Seconda Repubblica)
• Livia Turco come “imprenditore di policy”
• Dinamiche di “policy learning”
35
La mancata attuazione della riforma: un’interpretazione
1. revisione del Titolo V della Costituzione
2. mancanza di un fronte politico pro-riforma stabile e
determinato
3. bassa salienza politica della questione socio-assistenziale
– scarse risorse di potere dei potenziali beneficiari
– strutturale sotto-rappresentazione femminile nelle sedi
decisionali
– bassa mobilitazione sociale e politica su questi temi
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Scenari e prospettive per le politiche
di assistenza sociale in Italia
1. Definire i livelli essenziali delle prestazioni
 difficoltà operative e mancanza di risorse
 rischio di perpetuazione delle differenze territoriali anche
a seconda di come verrà attuato il federalismo fiscale
2. Accrescere la spesa
3. Rafforzare le capacità istituzionali
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