L’evoluzione organizzativa
delle P.A.
Workshop: Le riforme perdute delle PA
Roma, 29 maggio 2008
Relazione di Gianfranco Rebora
Università Carlo Cattaneo
www.gianfrancorebora.org
Un vizio di origine
• Tutti ormai constatano che le tentate riforme
delle PA sono cadute in una situazione di
stallo. A mio giudizio non si è però trattato
solo di un problema di implementazione o di
mancato accompagnamento. Un difetto di
fondo era presente fin dal disegno originario
e non è stato mai risolto
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Il disegno delle riforme italiane degli anni ’90 ha subito
l’egemonia della cultura giuridica e non ha espresso
una teoria del cambiamento
• accolti in una veste superficiale una serie di principi
di ordine economico e manageriale, riducendoli
all’aspetto tecnico e strumentale
• prevalenza di principi astratti che tutti condividono
ma di cui sono oscure e ingovernate le conseguenze
• Ragionamenti fondati su evidenze formali che non
considerano la reale prassi in atto nelle strutture
• mancanza assoluta di empirismo e di verifiche
pratiche nell’impostare le nuove soluzioni
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Limiti delle riforme trasversali
• Hanno stabilito criteri generali, uniformi, validi per
tutti
• Hanno aperto un processo di riorganizzazione
bottom up per il quale mancavano le condizioni in
molti enti
• È mancata la capacità di gestire la diversità:
– Non poteva venire da indicazioni dall’alto
– Solo una minoranza di enti hanno avuto la capacità di
utilizzare gli spazi aperti per riformarsi
– La maggioranza li hanno utilizzati con opportunismo
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Mutamenti nei sistemi di
organizzazione e gestione
+
• Strutture organizzative più
compatte e verticali
• Riassetto del sistema di
responsabilità
• Introduzione nuovi sistemi
di gestione
• Privatizzazione del
rapporto di lavoro
Università Carlo Cattaneo
•
•
•
•
Meccanismi operativi non
affinati e spesso solo
formali
carente cultura della
complessità organizzativa
e della semplificazione
Sistema dei controlli non
bene attivato
Potenzialità dei sistemi
premianti del personale
non sfruttate abbastanza
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Perno delle riforme amministrative
Metodo di direzione per
obiettivi (modello
decentrato)
Separazione dei ruoli tra
indirizzo politico strategico e
gestione (affidata ai
dirigenti)
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definizione degli
obiettivi e verifica
dei risultati
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Dirigenza pubblica
• Paradigma astratto che assume distacco
da prassi consolidata e non considera le
diversità dei processi
• Indifferenza da parte dei politici
• Mancata rielaborazione delle esperienze
anche nella formazione
• Processo di crescita “fai da te”
• Pragmatismo nei casi migliori:
– Orientamento ai risultati + che obiettivi
– Uso delle proprie risorse in chiave negoziale
• Incremento retributivo generalizzato,
risultati divaricati e frammentari
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Svuotamento delle riforme
• portata innovativa diluita nel tempo e nello spazio,
per esempio attraverso la classica sequenza di rinvii
da legge a statuti, da statuti a regolamenti, da
regolamenti a circolari e atti applicativi, da leggi ad
adempimenti successivi di vari organismi
• Investiti problemi le cui radici sono fuori dalla PA:
investono fattori strutturali e sistemici diffusi nel
paese e sostenuti dalle culture e sub-culture che
influenzano segmenti importanti della popolazione
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...emerge e persiste una contraddizione di
fondo tra
autonomie, aziendalizzazione
federalismo
controllo centrale
sulla spesa
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Dagli anni ’90 a oggi
• Quanto è avvenuto con le riforme degli anni
’90 e successive continua a riprodursi anche
oggi nelle discussioni che enfatizzano i mali
della pubblica amministrazione: i
commentatori, alcuni opinion leader e gli
stessi nuovi aspiranti riformatori tendono a
focalizzare un problema, certo reale e molto
spesso grave, e subito individuano il
rimedio profilando un’azione rivolta a
risolverlo
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I sette “mali” della PA
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I “fannulloni”
“Caste” e free riding
Frammentazione
Conflitti e fazioni
Obsolescenza tecnologica
Selva normativa
Opacità
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I rimedi semplici non funzionano
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I “fannulloni” : licenziamenti
“Caste” e free riding: meritocrazia
Frammentazione: tagli e accorpamenti
Conflitti e fazioni: ordine gerarchico
Obsolescenza tecnologica: e-government
Selva normativa: semplificazione
Opacità: misure di trasparenza
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Circoli viziosi e paradossi
• una semplificazione che complica
• tagli di bilancio che aumentano la spesa
• controlli e misure di trasparenza che
falliscono e incrementano l’opacità
Le leggi finanziarie degli ultimi anni sono
infarcite di articoli che producono fenomeni
contraddittori di questo tipo
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Approccio di change management
• concentrazione di risorse e mobilitazione di
attenzione in un contesto delimitato
• corrispondenza e proporzionalità tra le energie degli
agenti del cambiamento attivabili e le forme di
inerzia da superare
• progetto dominabile dagli attori
• Integrazione tra:
–
–
–
–
disegno di strutture
Tecnologie
formazione
Cura dell’aspetto emotivo che incide sui comportamenti
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Approccio sperimentale
• non significa però applicazione riduttiva o
attenuata di progetti forti di cambiamento
• significa attuazione completa e contestuale
in tutte le loro parti di programmi di CM
• enti-laboratorio scelti per la loro rilevanza
strategica e per una consistente dimensione
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Approccio di change management
• Combinare logiche top down e bottom up
• Affrontare la questione della leadership
• Portare il cambiamento “ai piani bassi del
palazzo
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Condurre il cambiamento ai piani bassi del
palazzo
• C’è un problema di volontà di dirigere, di capacità decisionale,
di leadership, di energia psicologica e motivazionale
• La questione centrale che interessa i “piani bassi” del palazzo
è proprio quella dell’elemento umano, del lavoro e del suo
significato, della qualità degli apporti professionali, della
motivazione individuale e collettiva a raggiungere i risultati
che il contesto esterno richiede
• e alla fine del fare in modo che “ai piani alti” si tenga conto di
tutto ciò
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