Da Kyoto all’Europa:
Effetti delle Politiche Climatiche
Stefano Clô
Università di Bologna e RIE
Jesi – 9 Novembre 2009
[email protected]
Roadmap
Fallimenti di mercato: ambiente, bene pubblico, esternalità
Cambiamento Climatico: cause e consegueze
Quale target: considerazioni economiche e politiche
Kyoto e Post-Kyoto: limiti e opportunità
Strumenti giuridici contro l’esternalità
Politiche europee ed ETS
Economia e Ambiente: Fallimenti di Mercato
Scienza Economica: allocazione efficiente di risorse scarse
Criterio per valutare obiettivi, e gli strumenti per raggiungerli
Allocazione più efficiente. Ma più efficiente per chi?
Economia Classica: Sostanziale equivalenza tra Individuo e Società.
Se l’individuo max il suo profitto  allora la società max il suo benessere
Costi privati e sociali sono allineati; Benefici privati e sociali sono allineati
Libero Mercato senza bisogno di un Intervento Statale
Certezza del diritto: garantire Proprietà e Contratti per favorire gli scambi
Economia di mercato genera sviluppo e benessere: ricchezza,
educazione, sanità, occupazione, miglioramento tecnologico
Economia e Ambiente: Fallimenti di Mercato
Economia istituzionale: focus sui fallimenti del mercato
Non sempre interessi (costi e benefici) privati e sociali sono allineati.
Se max profitto privato, il benessere pubblico non è massimizzato
È il caso delle esternalità: mia attività comporta dei costi che ricadono
sulla società in genere (e non su di me).
danno ambientale è un costo sociale di cui i privati non tengono conto: non
è incorporato nel sistema dei prezzi
global warming: “greatest and widest-ranging market failure ever seen”
Stern Report 2006
Economia e Ambiente: Fallimenti di Mercato
Ambiente come Bene Pubblico: Non Rivale e Non Escludibile
Benefici privati, ma costi sostenuti da tutti
Sovra-sfruttamento nel breve periodo, sotto-investimento nel lungo
Il bene diventa scarso “Freedom of Commons brings ruin to
all” Tragedy of the Commons (Hardin 1968)
Causa: Mercati non Regolati; assenza di Proprietà
Necessità di intervento statale per internalizzare il danno ambientale,
allineando costi privati ai costi sociali
Cambiamento Climatico
3 problemi non da poco
1. Quale è il danno ambientale (quali cause e conseguenze)?
2. Come Monetizzare il danno Ambientale? Dati Costi e
Benefici, Qual è l’ Equilibrio ottimo?
3. Quali Strumenti per raggiungere l’equilibrio in maniera
efficiente??
1. Cause e Conseguenze del C.C.
Il Clima sta cambiando?
Quali sono le cause? Analisi Positiva basata su dati storici
• Aumento emissioni causato dall’attività economica nei paesi sviluppati:
combustione fonti fossili (consumi elettrici, produzione industriale, trasporti)
• l’aumento emissivo causa un aumento della temperatura
• Relazione di causa effetto tra l’aumento delle emissioni e l’aumento del
riscaldamento globale
Quali conseguenze? Da dati storici a proiezioni dei trend passati
• Ipotesi sui consumi e produzione futura, tipo di combustibili.
• Valutazione di fatti e rischi sconosciuti..Scenari non certi, ma possibili
• Rischi se la temperatura aumenta di 2°C. Bisogno di intervenire
2. Costi e Benefici del C.C.
Qual è il livello ottimo di riduzione emissioni? CBA
Non vogliamo annullare le emissioni, ma portarle al punto ottimo, dove:
Costo Marginale = Beneficio Marginale
Costi = investimenti per una low carbon economy (certi)
Benefici = costi evitati dello scenario BaU (da stimare)
Stima di effetti dannosi e valutazione dei costi-benefici
Valore economico alla natura, alla biodiversità, alla vita umana????
Bisogna attualizzare costi e benefici: problema intergenerazionale
Dipende da priorità socio-politiche, che non sono oggettive
2. Costi e Benefici del C.C.
Rapporto Stern
• scenario di Stabilizzazione (450-550 ppm) con 1% del PIL
• non-interventire causa aumento delle temperature di 5-6° C
e il PIL globale diminuirebbe del -20%
• Intervenire non è solo giusto da un punto di vista
ambientale, ma conveniente da un punto di vista economico
• più tardi interveniamo, più costa intervenire
• bisogno di misure rapide di adattamento e mitigazione
2. Costi e Benefici del C.C.
MA I risultati e le indicazioni di policy dipendono dalle Hp
sottostanti (tasso di sconto nullo, rischi catastrofici..)
If we substitute more conventional discount rates used in other global warming
analyses (...), the Review’s dramatic results would disappear,
W. Nordhaus, The Stern Review on the Economics of Climate Change
Stern: 0,01% discount rate  the social cost of CO2 is 310 $/ton
Nordhaus: 3% discount rate  the social cost of CO2 is 13$/ton
C.B.A. e valutazione dei costi sociali non sono oggettive, madipendono da
priorità politiche
UE: volontà politica contro il Cambiamento Climatico
3. La Sfida Ambientale
Cosa siamo disposti a compromettere in nome del Clima?
Cosa vuol dire produrre e consumare beni sostenibili?
• Rispettare l’ambiente = maggiore qualità = maggiori costi
• pagare i costi ambientali = maggiori prezzi (ok per i consumatori??)
• Se prezzi aumentano  la quantità cala (ok per i produttori??)
• trade-off tra qualità e quantità: problema per società ricche (luxury good)
• ambiente non è una priorità per i PVS che devono superare la soglia della povertà:
non si può impedirgli di crescere perché inquinano
• C’è un rischio legato alle politiche unilaterali e asimmetriche
3. La Sfida Ambientale
Sfida: garantire la qualità senza rinunciare alla quantità, tutelare
ambiente senza precludere lo sviluppo economico
1. internalizzare i costi ambientali (efficienza statica)
2. Promuovere innovazione tecnologica che riduca la intensità carbonica: stessa
quantità di produzione ma senza impatto ambientale (efficienza dinamica)
 uscire dalla povertà (energetica) senza compromettere l’ambiente: qualità
accessibile a tutti
Bisogno di
1. impegno politico internazionale e volontà di implementarlo a livello locale
(THINK GLOBALLY, ACT LOCALLY)
2. Opportune politiche ambientali e tecnologiche di lungo periodo
3. La Sfida Ambientale
Idea: intervenire costa, ma meno che non intervenire
Ieri
attività economica causa degrado ambientale
ambientalismo contro mercato (e viceversa)
Oggi
non si vuole rinunciare allo sviluppo, ma renderlo sostenibile
rispettare l’ambiente è economicamente vantaggioso: sviluppo di attività
profittevoli e sostenibili  tutela dell’ambiente attraverso il mercato
Quali Strumenti economico-giuridici affinchè il sistema economico tenga
conto dei costi ambientali??
4. Quali Politiche contro CC
Elementi rilevanti del Cambiamento Climatico:
Fenomeno globale con effetti transfrontalieri  bisogno di una
collective action
Problem of spatial altruism Affects countries inequally (some
benefits some loose) – how to induce cooperation?
Problem of intergenerational altruism Affects generations
inequally – certain costs today against uncertain benefits tomorrow
4. Quali Politiche contro CC
In breve:
Chi dovrebbe intervenire? Developing or developed countries? How
to induce collective action and avoid free riding? Efficienza vs Equità
Quando bisognerebbe intervenire? Mitigation and adaptation or
“wait and see”
Come bisognerebbe intervenire?
Which Policies? Necessità di uno strumento giuridico che sia capace di
assicurare la internalizzazione del costo ambientale nei costi di
produzione e nei prezzi finali (dare un prezzo alle emissioni) in
maniera efficiente ai minori costi
4. Quali Politiche contro CC : Kyoto
Chi e Quando: Kyoto Protocol
Primo tentativo internazionale per una collective action
Definisce un target di riduzione (-8% entro il 2012)
Coinvolge i paesi Sviluppati, Esenta i Paesi in via di sviluppo
Questione di equità e di efficienza
– Anex I vs non-Annex I countrie: did not cause CC, but with lower MAC
− Why this emissions reduction target?
− Does it make sense (Without U.S. and China)?
− Effect of the KP: PROBLEM OF CARBON LEAKAGE
− race to the bottom (competitiveness, environment)
− Too fast and too much
4. Quali Politiche contro CC : Kyoto
Kyoto
Protocol
European
Regulation
EU-15 CO2 Emissions
120
110
4257 MTon
100
3925 Mton
Kyoto Target: - 8% (from 1990)
90
80
European Self-Regulation: - 20% (from 1990)
Bau Emissions
EU targets
20
20
20
18
20
16
20
14
20
12
20
10
20
08
20
06
20
04
20
02
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
70
Come: Strumenti Economico-Giuridici
Inquinamento = esternalità → Diritto = strumento per internalizzarla
Law & Economics: analisi economica per scegliere lo strumento
più efficiente
Taxonomy Differenziazione in base a:
• Livello di interventismo governativo
• Timing: momento di intervento (ex-ante vs ex-post)
• Informazioni necessarie, e chi le raccoglie (pubblico vs privato)
• costi amministrativi (pubblici) vs costi transazione (privati)
Strumenti Economico-Giuridici: C&C
Command and Control Divieto o Obbligo Diretto
Diritto Pubblico: regolazione ex-ante
Alto livello di Interventismo: top-down regulation
• non dà incentivi ad andare oltre lo standard imposto (complying agents
are not liable and can pollute as much as they want)
• efficienza: standard ottimo ex-ante, e controllo ottimo ex-post
• alti costi di informazione e implementazione  costi e benefici per ottimo
standard e poi per controllarne il rispetto
• sanzioni penali danno incentivo al rispetto
• MAC non sono eguagliati  inefficienza
• è una misura che da certezza regolativa
• funziona se: MC>MB; bassi costi di transazione e controllo (pochi agenti e
uniformi), minacce severe e limitate nel tempo
Strumenti Economico-Giuridici: Carbon tax
Carbon tax Principio di Chi Inquina Paga
Meno interventismo: approccio liberale, nessun divieto, finché paghi inquini
non divieto assoluto, ma riduzione efficiente
Fissare tassa ex-ante = esternalità (differenza costo sociale e privato)
• No intervention → pollution until MB=0
• Intervention → tax = externality where MB=MC → tax = SMC - PMC
Regolatore ha bisogno di minore informazione (conoscenza dei costi)
Regola meno pervasiva: just fix the tax and let the polluter decide
(according to its costs and benefits)
scelte inquinanti meno vantaggiose (costano di più)  minor consumo e
switch verso alternative “pulite” Double Dividend Argumentation
Limiti Politici (Politica fiscale europea? Mai parlare di tasse)
Strumenti Economico-Giuridici: Cap and Trade
Cap & Trade Teorema di Coase (Nobel)
Doppia natura del danno: la vittima è un concetto relativo
Soluzione meno interventista di tutte (amata dagli economisti)
Ex-ante Creazione di diritti, permessi Remeber Tragedy of the Commons
Teorema Positivo
In assenza di C/T, la libera contrattazione dei diritti nel mercato assicura un
equilibrio efficiente e conveniente per entrambe le parti
Efficienza è garantita indipendentemente dall’assegnazione iniziale dei permessi,
che ha solo effetti redistributivi; chi paga chi
Si può perseguire equità e efficienza (che è comunque garantita)
Teorema Normativo
Se i C/T sono elevati, l’efficienza dipende anche da come vengono assegnati
Bisogno di maggiori informazioni (permessi ha chi ha più alti MACs)
Strumenti Economico-Giuridici: Cap and Trade
Cap & Trade e cambiamento climatico
Warming is global  same benefit independently on where emissions are
reduced
emissions should be reduced at the lowest MACs
1. You put a cap on emissions (create artificial property rights permits)
2. You create a artificial financial market where agents are free to trade
3. You let firms to decide how to comply according to their MC and MB
make or buy options  CO2 price = lowest MAC
4. Further incentive to innovate: the more you abate the more you earn
Strumenti Economico-Giuridici: Cap and Trade
Cap & Trade e condizioni per l’efficacia
• Mercato artificiale: funziona solo se c’è scarsità
• Bisogno di definire ex-ante il livello efficiente di emissioni (cap)
• Costi informativi necessari ad assicurare scarsità e efficienza
• Bisogno di monitoraggio
• Bisogno di sanzioni in caso di mancata consegna dei permessi
• Bisogno di politiche di l/p per investimenti
• Diversi criteri di allocazione con diversi effetti distributivi
Critiche – questioni etiche
• Privatizzazione dell’aria
• Delocalzzazione delle proprie responsabilità  efficienza vs equità
EU Emissions Trading Scheme
2002: EU-15 Member States ratify the KP (-8%)
2003: EU ETS designed (Directive 87/2003/EC)
Reductions of emissions in a cost-effective and economically efficient manner
2005-2007 : ETS first phase officially launched
2008-2012: ETS second Trading period (up to 2012)
2008: Cimate Package (-20%) and ETS reform
EU Emissions Trading Scheme
1.
EU ETS ≠ Kyoto Protocol
different time – phases to 2020 (Directive 87/2003/EC, art.9)
different scope (Directive 87/2003/EC, Annex I)
ETS covers only a part of EU emissions (Which Part?);
→ INFORMATION PROBLEM
→ COMPLYING WITH ETS ≠ REACHING THE KYOTO TARGET
2.
Decision delegation: NAPs
how & how many permits; vague criteria, no harmonization
no inter-phase transfer
3.
ETS Cap – how much ETS can pollute
directly: how many emissions ETS has to reduce
indirectly: how much non-ETS has to reduce to comply with KP
Emissions reduction burden among ETS and non-ETS
EU Emissions Trading Scheme
Come funziona l’ETS?
• Mercato giornaliero di scambio permessi (spot e futures)
• Prezzo dipende dalla domanda e offerta di permessi: Allocazione dei
permessi
attraverso
i
PAN,
Andamento
dell’economia,
Prezzo
combustibili, Temperature e Clima
Aspetti Positivi
• Le emissioni per la prima volta hanno un prezzo (costo)
• Primo passo verso la contabilizzazione ambientale
• Prezzo CO2 disincentiva l’utilizzo di input e tecnologie inquinanti
• Input meno inquinanti diventano più convenienti
• Ha favorito la riduzione delle emissioni?? Vedi dopo
dei
EU Emissions Trading Scheme
Come funziona l’ETS? Mercato elettrico
Prezzi combustibili  Theoretical Co2 Switch Price
Se Prezzo Co2 > Prezzo teorico indifferenza  Switch
• Breve periodo  incentivo utilizz input meno inquinanti
• Lungo periodo  incentivo a sviluppare tecnologie efficienti
• Attualizzare il costo annuale dato dall’acquisto di permess
EU Emissions Trading Scheme
Aspetti negativi:
• Lentezza burocratica
• volatilità prezzi (diverso da tassa)
• difficoltà a formulare strategie di investimento lungo
periodo
• Effetti distributivi non trascurabili: Windfall profits
• Principio di Sussidiarietà e Regulatory Capture
• Stati Membri adottano comportamenti opportunistici che
compromettono l’efficacia del meccanismo
EU Emissions Trading Scheme
ETS Permits deficit/surplus in 2005
netshort/net long
Poland
Lithuania
Czech
republic
UK
Spain
Germany
Italy
France
Finland
Denmark
Austria
TOTAL
80
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
33
30
24-dic
23-dic
20-gen
17-feb
17-mar
13-apr
12-mag
09-giu
07-lug
04-ago
01-set
29-set
27-ott
24-nov
22-dic
19-gen
16-feb
13-mar
13-apr
11 may
08-giu
06-lug
03-ago
€/ton.
EU Emissions Trading Scheme
CO2 spot price trend [€/ton]
28
25
23
20
18
15
13
10
8
5
3
0
Co2 weekly average spot price [€/ton]
EU Emissions Trading Scheme
CO2 real and switch price
200
180
160
120
100
80
60
40
20
Coal-to-Gas Switch Price [€/ton Co2]
Co2 weekly average s pot price [€/ton]
2006-05-19
2006-04-28
2006-04-07
2006-03-17
2006-02-24
2006-02-03
2006-01-13
2005-12-23
0
2005-12-02
€/Ton.
140
EU Emissions Trading Scheme
Paccheto Clima Riforma dell’ETS
• 2020: -20% emissioni rispetto al 1990 (dopodomani)
• accentramento decisionale in capo alla Commissione
• Tetto dei Permessi molto più restrittivo
2500
2000
1500
ETS cap (Mt Co2)
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2008-2012
2005-2007
2005 ETS emissions
1000
•Effetti distributivi: da grandfathering a Auctioning
EU Emissions Trading Scheme
Paccheto Clima Riforma dell’ETS
• Tetto più restrittivo e acquisto permessi: > COSTI
• Politica Unilaterale e Asimmetrica
• Regolamentazione Production based (non product based)
•Regolazione EU provoca un incremento dei costi diretti (da emissioni) e
indiretti (da consumo elettrico) che le imprese non possono trasferire sui
costi senza evitare di perdere competitività contro i competitori extra-EU
non soggetti ad alcuna politica climatica costosa
•Rischio arbitraggio normativo e delocalizzazione impianti, investimenti o
chiusura definitiva
•Impatto negativo sull’economia senza alcun beneficio ambientale
Conclusioni
•I rischi e limiti sono molti, è compito della politica e
dell’economia affrontarli e proporre soluzioni efficienti
•Per i privati (aziende, banche di investimento…): è iniziata
l’era della contabilità ambientale, emissioni hanno un costo
destinato ad aumentare
• nuovi investimentie strategie devono tenere conto di questo
costo, che dovrà creare un incentivo verso una low carbon
economy
• chi riesce a puntare sulla qualità e fare ricerca e sviluppo (per
garantire quantità) sarà il nuovo leader di domani