Gare per il trasporto pubblico locale
Le novità
Roma, 26 maggio 2015
Arduino D’Anna*
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
Piazza Verdi 6A - 00198 Roma
[email protected]
*Le opinioni espresse in questo contributo impegnano esclusivamente l’autore e in alcun modo
l’istituzione di appartenenza
Indice: lo scenario competitivo
Le caratteristiche del mercato: una nuova stagione di gare
Gli attori
Lo scenario competitivo
I profili di intervento antitrust
Le gare: perché se non obbligatorie
Dopo una lunga stagione di affidamenti diretti/in house: in un contesto in cui il
quadro normativo si muove verso l’ammissibilità di in house con partecipazione
privata (superamento della gara a doppio oggetto?)
Spending review: crisi del modello pubblicistico di gestione del TPL
Le politiche degli ultimi anni (al di là della variabilità del quadro normativo) hanno
posto vincoli alla crescita e/o al proliferare delle società pubbliche:
- soppressione, dismissione, accorpamento, razionalizzazione, patto di stabilità,
vincoli all’assunzione di personale, PEF asseverato:
Misure premiali per chi affida i servizi con gara e adotta misure di protezione del
lavoro (art. 3 DDL TPL riduce le risorse per le regioni sul cui territorio non
vengono bandite le gare)
•
In tale mutato contesto, dunque, le Regioni avrebbero incentivi allo
svolgimento di gare “aperte” > maggiori risorse > servizi più efficienti
Le gare recentemente bandite
TOSCANA: TPL Gomma (S2168 ex art. 21-bis)
Gestore uscente: ex municipalizzate toscane, ATAF (Busitalia)
Lotto unico regionale
Obbligo di subentro nella universalità dei beni mobili e immobili impiegati per
lo svolgimento dei servizi: 250 mln circa
Variabilità dell’oggetto della gara: i lotti deboli da scorporare successivamente
Incertezza in merito allo stato e al perimetro dei beni oggetto di subentro e ad
altre informazioni essenziali per presentare offerta
Disciplina del TFR: chiarezza in ordine al passaggio del TFR al nuovo gestore
Gara Sospesa su ricorso RATP (provv. monocratico TAR) udienza 10 giugno
Le gare recentemente bandite
Friuli: TPL Gomma/marittimi (S1999 ex art. 22)
Gestore uscente: ex municipalizzate friulane e ARRIVA Italia
Bacino unico regionale
Obbligo di subentro nel materiale rotabile del gestore uscente la cui
valutazione è oggetto di contestazione: 140 mln circa ritenuto superiore al
valore risultante dai bilanci delle società
Termine breve per la presentazione delle offerte
Clausola sociale estesa agli accordi integrativi e comprende anche profili
dirigenziali nonché incertezza in ordine al TFR
Bando parzialmente annullato su ricorso Busitalia/accolto ricorso nell’ambito
del giudizio di ottemperanza su obbligo di acquisto
Le gare recentemente bandite
Emilia Romagna: TPL Ferro (IC 47 – indagine conoscitiva TPL)
Gestore uscente: Trenitalia
Bacino unico regionale
Più della metà dei treni (75 su 143) immatricolati dopo il 2012 (700-800mln)
50% degli impianti per la manutenzione/ricovero realizzati dall’aggiudicatario
Variabilità/incertezza sui volumi di produzione (+10%)
Clausola sociale estesa al personale non addetto ai servizi
Unica offerta (Trenitalia) tecnicamente idonea ma economicamente
inammissibile (al rialzo sulla base d’asta)
procedura negoziata in corso
con Trenitalia
Perchè gare difficilmente contendibili
Quali sono gli incentivi ad ostacolare la più ampia partecipazione?
- coordinare più operatori su lotti più piccoli implica capacità e responsabilità di
programmazione, controllo e gestione dell'interrelazione tra i diversi bacini che si
scontra con un sistema in cui generalmente il programma di esercizio è delegato
alle aziende
- rischi di natura politico/sindacale legati all’eventuale
subentro di un nuovo
operatore (interpretazione più o meno estensiva della clausola sociale)
- Busitalia (Gruppo FS/Ministero del Tesoro) attiva in Veneto (attraverso la società
Busitalia Veneto), Toscana e Umbria (attraverso ATAF e la società Umbria Mobilità)
garantisce un legame diretto con chi distribuisce i fondi oltre ché un contratto di
lavoro “gradito” alle organizzazioni sindacali
Soluzione: gara pro forma che assicuri il mantenimento dei livelli di sussidio, la
tutela del lavoro e garantisca il più possibile il mantenimento dell’esistente, anche
attraverso politiche «guidate» di fusione e acquisizione
La schema ideale è quello umbro:
società regionale
acquisizione da parte di Busitalia
gara bacino unico
Lo scenario competitivo
Ma qualora i servizi fossero «contendibili» qual è l’interesse dei potenziali
concorrenti?
ARRIVA (Gruppo DB, 39 mld, attivo in Germania, Danimarca, UK e altri paesi europei)
In Italia detiene quote di maggioranza delle società SAB Autoservizi e Bergamo
Trasporti (Bergamo), SIA, SAIA (Brescia), SAL e Lecco Trasporti (Lecco), SAF
(Udine), Extra.To (L'operatore unico per i trasporti della Provincia di Torino che
comprende: GTT, SADEM e altre), RT (Imperia), KM e Cremona Trasporti
(Cremona), ASF Autolinee (Como) e TT (Trieste)
RATP (Gruppo RATP, 5 mld, attivo in Francia, US, Sudafrica, Nord Africa, Cina e
Corea) ha acquisito le attività italiane di Transdev Italia (partecipazioni in AMT
Genova e DolomitiBus e rilevato l'azienda GEST per la gestione della Tramvia
di Firenze. Nel 2013 acquista il 51% delle azioni della Cilia Italia, che gestisce
servizi urbani e turistici nel Lazio. Contestualmente ha deciso di vendere le
quote possedute di AMT, DolomitiBus e SETA (Modena)
ALSA è il più grande operatore di TPL in Spagna. La sua divisione trasporto urbano,
Alsa Città, è specializzata nella progettazione di sistemi di trasporto urbani e
regionali, e gestisce un totale di 20 reti in diverse città spagnole, oltre a
Marrakech: non è ancora presente in Italia
Lo scenario competitivo
Quadro normativo
instabile e incerto
oggetto di gara
bacino unico
regionale
Incertezze relative a
elementi essenziali
del servizio
Incertezza sui sussidi
e sul recupero degli
investimenti
Costi legati al
trasferimento del
personale
Regime di
disponibilità dei beni
Difficile decisione di
investire sul mercato
nazionale
Rilevanti barriere
all’entrata
ostacoli all’accesso
Esigenza di differenziare
il rischio industriale
limitando l’interesse a
piccole porzioni di
servizio/territorio
oggetto della gara
diventa centrale
Lo scenario competitivo
Le multinazionali straniere, già poco interessate, difficilmente riescono ad
aggiudicarsi procedure ad evidenza pubblica ed hanno una presenza marginale nel
centro nord Italia, realizzata prevalentemente a seguito di acquisizioni di piccole
società locali (in Friuli, Toscana, Lombardia, Piemonte)
Contestano le modalità escludenti delle gare in relazione alle dimensioni dei lotti,
regime delle infrastrutture, clausola sociale, informazioni
La partecipazione/contestazione appare pro forma priva di interesse
reale,finalizzata unicamente a mantenere contatto con il mercato in attesa di
sviluppi più congeniali alle strategie
Il Gruppo FS negli ultimi anni ha iniziato una politica di partnership/acquisizioni di
società di TPL (MOBIT in Toscana, ATAF Firenze, APS Padova e Rovigo, Umbria
mobilità) alle quali potrebbe seguire l’acquisizione di:
- ATAC e COTRAL (e gara contestuale per lotto unico regionale)
- AMT Genova (gara contestuale per lotto unico regionale)
Se questo è il quadro quale interesse degli stranieri per il mercato italiano?
Probabilmente la politica del lotto unico regionale è un elemento decisivo di
dissuasione
I profili di intervento antitrust
Politica di acquisizione di società derivanti dalla fusione di incumbent locali:
controllo delle concentrazioni (C11878 - ITALGAS - ACEGAS-APS/ISONTINA
RETI GAS)
Mercati rilevanti: quelli che si formeranno al momento della effettuazione delle gare
Tutte le imprese che soddisfano i requisiti formali sono concorrenti potenziali ma «la
posizione di incumbent rappresenta un elemento di indubbio vantaggio nella
partecipazione alle gare, sia sotto il profilo finanziario che organizzativo»
I vantaggi finanziari derivano dalla possibilità di evitare gli esborsi finanziari e le
richieste di finanziamento che risultano, invece, necessarie per subentrare
Il vantaggio informativo dell’incumbent deriva dall’approfondita conoscenza della rete
che consente di formulare un piano di sviluppo dei servizi più circostanziato, rispetto
agli altri partecipanti alla gara, in sede di presentazione dell’offerta tecnica
In un contesto in cui gli operatori stranieri non hanno grandi chances di
partecipazione
Se lo schema di gara replica fedelmente i servizi forniti dal gestore uscente,
l’acquisizione dell’incumbent locale da parte del principale operatore nazionale
integrato ferro/gomma è suscettibile di costituire una posizione dominante sul
mercato della gara perché elimina il principale concorrente potenziale in sede di gara
Acquisizione di Umbria Mobilità
gara per il lotto unico regionale
I profili di intervento antitrust
Rifiuto ingiustificato del gestore uscente di fornire accesso a:
Materiale rotabile: solo se «essenziale» in relazione alle previsioni del bando
Depositi e officine per il ricovero/manutenzione del rotabile: solo se collegati
fisicamente e funzionalmente e in mancanza di alternative
Informazioni essenziali per consentire la presentazione delle offerte: sempre
(A433 - Affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti solidi urbani nel
comune di Messina)
In tali ipotesi il rifiuto può integrare un’ipotesi di abuso con finalità escludenti
vietato ai sensi dell’art. 3 della legge n. 287/1990 e dell’art. 102 del TFUE
I profili di intervento antitrust
Restrizioni riconducibili all'attività della stazione appaltante:
Art. 21-bis della Legge n. 287/1990: L'Autorità rilascia parere motivato entro 60
giorni dall'adozione del parere e in caso di inottemperanza può presentare ricorso
nei successivi trenta giorni.
Bando/lettera di invito: Previsioni escludenti o finalizzate ad avvantaggiare
ingiustificatamente l'incumbent:
- lotto ingiustificatamente ampio? Sicuramente si se, come in Toscana,
drammatizza i profili concernenti il rotabile o le informazioni essenziali
- obbligo di acquisto del rotabile? Non necessariamente, se il metodo di calcolo è
congruo
- mancato accesso al rotabile? No, se è previsto un tempo congruo per il
subentro e, medio tempore, è garantita la disponibilità provvisoria di rotabile
- indeterminatezza dell'oggetto della gara? Si
- insufficienza delle informazioni? Si