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A M E N A G E M E N T D U T E R R I T O I R E
P I A N I F I C A Z I O N E D E L T E R R I T O R I O
Informationshefte
Bulletin d’information
Bollettino d’informazione
Luftfahrt und Raumplanung in der Schweiz
Fluglärm und Belastungsgrenzwerte –
Auswirkungen auf die Wohnqualität
Rechtsaspekte der Fluglärmbelastung
Aviation et aménagement du territoire
en Suisse
Bruit du trafic aérien – aspects touchant
l’organisation du territoire
Navigazione aerea e pianificazione del
territorio svizzero
Inquinamento fonico degli aeromobili –
aspetti rilevanti per l’ordinamento territoriale
2/98
Inhalt / Sommaire / Sommario
Inhalt
Sommaire
3 Die Bedeutung der Luftfahrt aus der
Sicht der Raumordnungspolitik
6 Zivile Luftfahrt in der Schweiz – Entwicklung, Stand und Perspektiven
10 Swissair und Schweizer Flughäfen im
globalen Wettbewerb
12 Räumliche und sozioökonomische
Auswirkungen des Flughafens Zürich
14 Publikationshinweis: Raumordnung
und nachhaltige Entwicklung – Handlungsansätze für eine nachhaltige
Raumentwicklung in der Schweiz
15 Fluglärm und Belastungsgrenzwerte
17 Auswirkungen von Fluglärm auf die
Wohnqualität
20 Raumordnungsrelevante Aspekte
der Fluglärmbelastung
23 Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt
(SIL)
25 Kantonales Leitbild Luftverkehr: Der
Kanton Bern bezieht Position
27 Luftfahrtanlagen in der Ortsplanung
Kloten
31 Importance de l’aviation, sous l’angle
de la politique d’organisation du territoire
34 Aviation civile en Suisse – développement, situation et perspectives
37 Aéroport International de Genève –
moteur économique d’une région
39 Bruit du trafic aérien et valeurs limites
d’exposition
41 Bruit du trafic aérien – aspects touchant l’organisation du territoire
44 Plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA)
Sommario
46 Navigazione aerea e pianificazione
49 L’aviazione civile in Svizzera: stato attuale, sviluppo e prospettive
52 Il piano settoriale dell’infrastruttura
aeronautica (PSIA)
54 Aspetti rilevanti per l’ordinamento
territoriale risultanti dall’inquinamento fonico degli aeromobili
57 Aviazione e infrastrutture per l’aviazione in Ticino
I vari articoli riflettono di volta in volta le opinioni degli autori. Possono quindi discostare
dall’opinione dell’editore e della redazione.
2
Informationshefte
Bulletin d’information
Bollettino d’informazione
Erscheint viermal jährlich
Paraît quatre fois par an
Esce quattro volte all’anno
26. Jahrgang / 26me année / 26mo anno
Herausgeber/Editeur/Editore
Bundesamt für Raumplanung
(EJPD/BRP)
Office fédéral de l’aménagement du
territoire (DFJP/OFAT)
Ufficio federale della pianificazione
del territorio (DFGP/UFPT)
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Les différents articles expriment les avis de
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R a u m p l a n u n g
Aménagement du territoire
Pianificazione del territorio
Titelfoto/ photo en couverture / foto in
copertina:
Flughafen Zürich-Kloten
Aéroport de Zurich-Kloten
Aeroporto di Zurigo-Kloten
(Airport Authority Flughafendirektion
Zürich)
© BRP/OFAT/UFPT
Bern/Berne/Berna 1998
Abdruck erwünscht mit Quellenangabe, Belegexemplar an BRP
Reproduction autorisée avec mention
de la source; copie à l’OFAT
Riproduzione autorizzata con menzione della fonte; copia all’UFPT
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Raumwirksamkeit der Luftfahrt
Die Bedeutung der Luftfahrt aus der
Sicht der Raumordnungspolitik
■ Michel Matthey, Sektionschef, Bundesamt für Raumplanung, Bern
Die Luftfahrt hat erhebliche Auswirkungen auf den Raum. Deshalb sind
Bund und Kantone entsprechend
ihren Zuständigkeiten gehalten, eine
kohärente Politik für die Infrastruktur
der Luftfahrt zu gestalten, Nutzungskonflikte zu beheben und nach Synergien mit anderen raumwirksamen
Tätigkeiten zu suchen. Das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG)
und die Verordnung über die Raumplanung (RPV) liefern die dazu notwendigen Instrumente.
Die Luftfahrt als Teil
des Verkehrssystems
Die Luftfahrt erfüllt Aufgaben, die andere Verkehrsträger nicht übernehmen können. Etwa die rasche Beförderung von
Personen und Gütern über lange Distanzen oder an Orte, die mit anderen Verkehrsmitteln schwer zu erreichen sind.
Allerdings ist die Luftfahrt auch auf
andere Verkehrsträger angewiesen: Der
Flughafen ist in erster Linie ein Ort, wo
Passagiere umsteigen und Güter umgeladen werden – eine Schnittstelle zwischen
verschiedenen Verkehrsmitteln.
Infrastrukturen für die Luftfahrt sind so zu
planen und zu koordinieren, dass sie die
anderen Verkehrsnetze ergänzen und gegenseitig verbinden können. Einerseits gilt
es, für eine ausreichende landseitige Erschliessung der Flugplätze – namentlich
durch den öffentlichen Verkehr – zu sorgen. Andererseits müssen die verschiedenen Verkehrsträger im Sinne der anzustrebenden räumlichen Entwicklung aus
gesamtheitlicher Sicht sinnvoll eingesetzt
werden.
Die Luftfahrt als wirtschaftlicher Entwicklungsfaktor
Flugverbindungen mit dem Ausland sind
wirtschaftlich und gesellschaftlich bedeutsam: Sie ermöglichen Kontakte mit
anderen Kontinenten, sind eine wesentliche Voraussetzung für die Geschäftstätigkeit und für die Entwicklung der Schweiz
als Reise- und Tourismusdestination, und
sie dienen dem schnellen und sicheren
Transport wertvoller oder eiliger Güter.
Der Ausbau der Flugverbindungen trägt
zur Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit
des Wirtschaftsstandorts Schweiz bei.
Im Inland hilft die Luftfahrt – etwa bei
Material- und Rettungstransporten in
Berggebieten –, regionale Nachteile auszugleichen.
Zum Inhalt
Der Luftverkehr hat in der Schweiz in
den letzten 50 Jahren eine unglaubliche Entwicklung erlebt. Und das
Wachstum scheint ungebrochen weiterzugehen: in den nächsten 10 Jahren
dürften die Flugbewegungen im internationalen Verkehr um 25%, das Passagiervolumen um 80% zunehmen;
ähnliches gilt auch für die Luftfracht.
Am Boden wecken solche Perspektiven gemischte Gefühle: einerseits
stützen die Landesflughäfen die Binnenwirtschaft, andererseits belasten
die Emissionen der Fliegerei die Bevölkerung. Der Widerstand nimmt zu.
Just zum 50-Jahr-Jubiläum des Flughafens Zürich-Kloten sorgt eine Sammelklage für Aufsehen: lärmgeplagte Private und Gemeinden machen beim
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Kanton Entschädigungsforderungen
in Milliardenhöhe geltend.
Kein Zweifel, die «Raumwirksamkeit» der Luftfahrt ist enorm. Und es
hätte den Rahmen des Informationsheftes gesprengt, wenn wir uns auch
mit Militärflugplätzen, der Leichtfliegerei, den Heliports und Gebirgslandeplätzen befasst hätten. Diese Ausgabe
konzentriert sich auf die kommerzielle
Luftfahrt, ihre Anlagen sowie deren direkte und indirekte Auswirkungen auf
den Raum – der seinerseits immer intensiver und dichter genutzt wird. Die
Koexistenz aller Nutzungen ist schwierig, Kompromisse nur noch auf hohem
Belastungsniveau möglich – ein heikles
und spannendes Feld für die Raumplanung!
Die Redaktion
Als Wirtschaftszweig beschäftigt die
Luftfahrt in der Schweiz knapp 18’000
Personen1, d.h. etwa 0.5% der aktiven
Bevölkerung.
Luftfahrt als Nutzung
des Bodens
Die Luftfahrt hat direkte und indirekte
Auswirkungen auf die Nutzung des Bodens:
• Für ihre Infrastrukturen beansprucht die
Luftfahrt Boden; meistens sind verhältnismässig grosse, ebene Flächen nötig, die
zum Teil mit einem harten, wasserundurchlässigen Belag versehen werden.
• Der Betrieb von Infrastrukturen der
Luftfahrt führt in näherer Umgebung der
jeweiligen Anlagen zu einer Einschränkung der Bodennutzung; dies aus Sicherheitsgründen (hindernisfreies Gelände)
und weil die schädlichen oder lästigen
Einwirkungen (Lärmentwicklung) möglichst gering zu halten sind. Der Lärm der
Luftfahrzeuge (Flugzeuge, Helikopter, Segelflugzeuge mit Motor) kann sich auch
in der weiteren Umgebung für entsprechend empfindliche Nutzungen, beispielsweise für das Wohnen oder für die
Erholung, als Störfaktor erweisen.
• Um das Verkehrsaufkommen zu bewältigen, das durch den Betrieb eines
Flughafens entsteht, sind Parkflächen
und Haltestellen für öffentliche Verkehrsmittel, zuweilen aber auch Strassen- oder
Eisenbahninfrastrukturen nötig.
3
Raumwirksamkeit der Luftfahrt
• Schliesslich bringt ein Flughafen dem
jeweiligen Gebiet Standortvorteile für
zahlreiche Bereiche, die mit der Luftfahrt
verbunden oder von Luftverbindungen
abhängig sind.
In der Schweiz machen Infrastrukturen der Luftfahrt etwa 2% der Verkehrsfläche2 aus, schränken aber die Nutzung
weit grösserer Flächen3 ein.
Die Luftfahrt als Kompetenzbereich des
Bundes
Der Bund ist für die Gesetzgebung über
die Luftfahrt zuständig, und er übt zudem
die direkte Aufsicht über die Zivilluftfahrt
aus, insbesondere über das Luftfahrtpersonal, die Luftfahrzeuge, die Fluggesellschaften, die Wahrung der Flugsicherheit,
den Bau und Betrieb der Flugplätze und
die Bezeichnung von Gebirgslandeplätzen4.
Für den Bau und Betrieb von Infrastrukturen der Luftfahrt ist eine Konzession oder Bewilligung des Bundes erforderlich; das kantonale und kommunale
Recht ist hier nicht anwendbar5.
Diese weitreichenden Kompetenzen
stellen für den Bund auch eine erhebliche
Verantwortung dar. Bei Beschlüssen über
den Bau oder den Betrieb von Infrastrukturen der Luftfahrt ist er verpflichtet, die
Erfordernisse der Landes-, Regional- und
Ortsplanung zu berücksichtigen (Art.
22quater Abs. 3 Bundesverfassung), für
die nötige Abstimmung mit den Tätigkeiten der Kantone und Gemeinden zu sorgen (Art. 2 RPG und Art. 2 RPV) und eine
Abwägung der berührten Interessen sowie eine Beurteilung ihrer Vereinbarkeit
mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung vorzunehmen (Art. 3 RPV).
Aus raumordnungspolitischer Sicht ist
eine kohärente Entwicklung der Infrastrukturen der Luftfahrt ein wichtiges Anliegen. Unter anderem geht es um das
Finden eines Gleichgewichts zwischen
der Gewährleistung der Mobilität von Bevölkerung und Wirtschaft, der anzustrebenden räumlichen Entwicklung des
Siedlungsraumes, der Pflicht zur haushälterischen Nutzung des Bodens, dem
Schutz der Umwelt, der Sicherheit im
Luftverkehr und der effizienten Nutzung
der realisierten Infrastrukturen. Diese Anliegen müssen untereinander sowie mit
den anderen Verkehrsträgern und mit
sämtlichen raumwirksamen Tätigkeiten
in enger Zusammenarbeit koordiniert
werden.
• Flugwege und Landeverfahren so gestalten, dass Wohngebiete, Schutzgebiete und Erholungsräume möglichst
nicht in niedriger Höhe überflogen
werden;
• vermeiden, dass in Gebieten, die dem
Lärm ausgesetzt sind, Wohnraum entsteht oder andere empfindliche Nutzungsarten geschaffen werden.
Diese Strategien sind jedoch alle an
verschiedene Sachzwänge geknüpft, die
ihre Anwendungsmöglichkeiten und ihre
Tragweite einschränken. Keine der Strategien kann sämtliche Probleme allein lösen. Zu einer echten Behebung der Konflikte bedarf es somit einer wohl überlegten Kombination der verschiedenen Konfliktlösungsstrategien.
Nutzungskonflikte beheben
Nutzungskonflikte ergeben sich im Bereich der Luftfahrt meistens im Zusammenhang mit schädlichen Einwirkungen
auf die Umwelt, insbesondere mit der
Lärmentwicklung. Zur Behebung der
Konflikte kommen vier Strategien in Betracht:
• Lärmentwicklung der Flugzeuge reduzieren bzw. leisere Flugzeuge begünstigen;
• Zahl der Flugbewegungen begrenzen
bzw. die Benützung anderer Verkehrsmittel fördern;
Die Entwicklung der Flughafengebiete global angehen
Die Flugverbindungen, aber auch die Verbindungen mit Strassen und mit öffentlichen Verkehrsmitteln, erhöhen die Standortgunst von Flughafengebieten und vermitteln ihnen bedeutende Standortvorteile für Aktivitäten im Bereich der Luftfahrt oder der Lufttransporte bzw. für
Tätigkeiten, die auf gute Verbindungen
mit dem Ausland oder mit anderen Städten und Regionen im Inland angewiesen
sind. Diese Gebiete dürften sich in Zu-
Folgerungen für die
Raumplanung
Eine kohärente Politik für die Infrastrukturen der Luftfahrt gestalten
Die Aktivitäten der Luftfahrt hängen stark
von der Bodeninfrastruktur (Flughäfen,
Flugfelder, Heliports usw.) und ihrem Betrieb ab.
4
In den dicht besiedelten Gebieten der Schweiz sind Nutzungskonflikte im Zusammenhang mit der Luftfahrt nur noch auf hohem Belastungsniveau zu lösen
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Raumwirksamkeit der Luftfahrt
kunft weiter entfalten und könnten neue
Entwicklungspole von regionaler oder nationaler Bedeutung bilden.
Damit sie diese Funktionen übernehmen können, ist die Entwicklung zu steuern: Unter anderem ist der lokale und regionale öffentliche Verkehr auszubauen,
ein vielfältiges Angebot an Dienstleistungen für Unternehmen und Private ist vorzusehen, und die Funktionen sind zu
durchmischen. Diese Gebiete sollen also
in Richtung städtischer Raum entwickelt
werden.
Der Einsatz der
Planungsinstrumente
Der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt als Rahmen
Mit dem Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), der sich gegenwärtig in Bearbeitung befindet, soll eine räumlich
kohärente Politik der Infrastruktur der
Luftfahrt gestaltet werden. Er beschreibt
insbesondere
• allgemeine Ziele und Vorgaben;
• Ziele und Vorgaben für die einzelnen
Typen von Infrastrukturanlagen;
• anlagespezifische Ziele und Vorgaben
für die Erteilung von Konzessionen, Bewilligungen oder Subventionen für die
einzelnen Infrastrukturanlagen.
Der Sachplan wird zusammen mit den
Kantonen, den betroffenen Gemeinden
und den Flugplatzhaltern erarbeitet, und
er berücksichtigt die weiteren Sachpolitiken des Bundes.
Die Richtpläne der Kantone als Koordinationsinstrument
In ihren Richtplänen beschreiben die Kantone, wie die raumwirksamen Tätigkeiten
von Kanton und Gemeinden mit den
Tätigkeiten des Bundes im Bereich der
Luftfahrt abgestimmt werden können.
Richtpläne definieren, unter Berücksichtigung des Sachplans des Bundes, die
einzuhaltenden räumlichen Bedingungen, die Handlungsanweisungen sowie
die organisatorischen Massnahmen für
• die Erschliessung der Flugplätze, namentlich durch den öffentlichen und
privaten Verkehr;
• die Behebung von Nutzungskonflikten
im Zusammenhang mit dem Betrieb
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
von Flugplätzen und mit den Tätigkeiten der Luftfahrt;
• die Nutzungszuweisung von Arealen
auf dem Flugplatzgelände, die nicht direkt für die Luftfahrt benützt werden
(Nebenanlagen);
• die umfassende Planung der Flughafengebiete.
• die Nutzung, Erschliessung und Gestaltung von Flughafengebieten zu regeln.
Nutzungspläne sind allgemeinverbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG).
■
(Übersetzung)
1
Die vom Bundesrat genehmigten
Richtpläne sind für Behörden aller Stufen
verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG).
2
3
Nutzungspläne als Mittel zur Behebung von Konflikten
Nutzungspläne nach RPG ermöglichen:
• Nutzungskonflikte in lärmbelasteten
Gebieten oder in Gebieten mit Hindernisbegrenzungsflächen in Flughafennähe zu vermeiden;
• Flächen für Bauten und Anlagen des
Unterhalts auszuscheiden;
• die Nutzung von Arealen auf dem Flugplatzgelände zu ordnen, die nicht direkt für die Luftfahrt benützt werden;
4
5
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation, 1998: Verkehr
gestern, heute, morgen. Bern 1998.
Bundesamt für Raumplanung, 1998: Vademecum. Bern 1998.
Bundesamt für Zivilluftfahrt und Bundesamt
für Militärflugplätze (Herausgeber), 1993:
Studienauftrag, Die Auswirkungen der Luftfahrt auf die Umwelt. Bern 1993.
Bundesamt für Raumplanung, 1996: Übersicht über die raumwirksamen Tätigkeiten
des Bundes 1994, Nachführung 1997. Bern
1996.
Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über
die Luftfahrt (Luftfahrtsgesetz, LFG, SR
748.0) und Verordnung vom 23. November
1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt
(VIL, SR 748.131.1).
5
Fakten und Perspektiven der Schweizer Luftfahrt
Zivile Luftfahrt in der Schweiz –
Entwicklung, Stand und Perspektiven
■ Urs Adam, stv. Direktor, Chef Abteilung Infrastruktur und Umwelt, BAZL,
Bern
Die frühen Entwicklungsjahre
Aufgaben und Möglichkeiten des Luftverkehrs wurden schon kurz nach dem
ersten Weltkrieg rege diskutiert. Zunehmend ist erkannt worden, dass die Luftfahrt eine wertvolle Ergänzung anderer
Verkehrsarten darstellt. Private Initiativen
und eine angemessene Unterstützung
mit öffentlichen Mitteln halfen dem Luftverkehr, Anfangsschwierigkeiten zu überwinden und sich zu entwickeln. Er erlangte bald einmal Anerkennung auch
ausserhalb unserer Landesgrenzen.
Von Anbeginn an verfolgte die
schweizerische Luftverkehrspolitik das
Ziel, die wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit der Schweiz zu festigen, aber
auch den zunehmenden Bedürfnissen
des Tourismus gerecht zu werden.
Der Bund und die am Luftverkehr interessierten Kantone beschlossen, die
Luftfahrt mit öffentlichen Mitteln zu unterstützen. Damit verschafften sich Bund
und Flughafenkantone Einflussmöglichkeiten bei der Gestaltung sowohl des
Luftverkehrsnetzes als auch der Infrastruktur.
Flughafen Zürich-Kloten: wichtigste Schweizer Drehscheibe im Luftverkehr
(Foto: Swissair FAGF)
Aufschwung nach dem
zweiten Weltkrieg
Mit der Mobilmachung musste im Jahre
1939 der Luftverkehr weitgehend eingestellt werden. Nach dem Krieg waren
dann besondere Anstrengungen nötig,
um mit der einsetzenden Entwicklung der
Nachkriegsjahre Schritt halten zu können.
Die Flugverbindungen innerhalb Europas
und zunehmend auch nach Übersee halfen jedoch entscheidend mit, die Han-
delsbeziehungen nach dem langen
kriegsbedingten Unterbruch wieder aufzunehmen und auszubauen. Der interne
Binnen- und Zubringerluftverkehr, wie er
vor 1939 zwischen den Städten Bern,
Lausanne, St. Gallen und zeitweise auch
La Chaux-de-Fonds und Biel sowie den
grossen Flughäfen in Basel, Genf und
Zürich bestand, hat sich jedoch nach dem
Krieg infolge des Ausbaus von Strasse
und Schiene nicht mehr im erwarteten
Ausmass entwickelt. Mit der Einführung
grösserer und schnellerer Verkehrsflug-
Passagiere *
Fracht **
Linienverkehr
Nichtlinienverkehr
Bruttotonnen
Schweiz total (absolut)
9’373’340
1’558’400
459’537
Destinationen
Europa
Afrika
Asien
Australien
Nordamerika
Zentral- und Südamerika
68%
6%
14%
< 1%
10%
2%
63%
25%
10%
1%
1%
21%
8%
38%
2%
27%
4%
Flughäfen
Basel
Genève
Zürich
Andere
8%
25%
64%
3%
22%
14%
64%
< 1%
10%
15%
74%
1%
* nur Abflug
** Ankunft und Abflug
Verkehrsströme im schweizerischen Luftverkehr 1996
6
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Fakten und Perspektiven der Schweizer Luftfahrt
Flugplätze – Ist-Zustand (Karte: SIL)
Aérodromes – état actuel (carte: PSIA)
Aerodromi – stato attuale (carta: PSIA)
zeuge gewann hingegen der internationale Luftverkehr in den Sechzigerjahren
zunehmend an Bedeutung.
Der Luftverkehr
ist unser Tor zur Welt
Die Luftfahrt hat heute für binnenschweizerische Personentransporte einen
kleinen Stellenwert; hier liegt ihre Bedeutung vielmehr in der Arbeits- und Rettungsfliegerei sowie in der Aus- und Weiterbildung des fliegenden Personals. Die
Verbindungen mit ausländischen Destinationen hingegen sind wirtschaftlich
und sozial wichtiger, als es die reinen Verkehrszahlen annehmen lassen. Sie bedeuten Kontakte über Kontinente hinweg, hohe geschäftliche Mobilität und
schnellen, sicheren Transport wertvoller
oder eiliger Güter.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
7
Fakten und Perspektiven der Schweizer Luftfahrt
Fliegen – immer wieder ein eindrückliches Erlebnis! (Foto: Bernhard Künzler, Ittigen-Bern)
Die Anlagen der Luftfahrtinfrastruktur
Anlage
Landesflughäfen
konzessionierte Regionalflugplätze
zivil mitbenützte Militärflugplätze
ehemalige Militärflugplätze
Flugfelder (davon 4 Winterflugfelder)
Wasserflugplatz
Heliports (davon 2 Winterheliports)
Gebirgslandeplätze
Flugsicherungsanlagen
bestehend
geplant
3
9
5
7
35
1
23
43
42
1*(+2)**
5
6
-
* 1 Regionalflugplatz als Ersatz für ein Flugfeld
** 2 Regionalflugplätze, heute im Flugfeldstatus
Die Schweizer Luftfahrtinfrastruktur
Der Aufbau
Der Ausbau der Luftfahrtinfrastruktur
wurde nach dem zweiten Weltkrieg zu einer der dringendsten Aufgaben. Noch in
den Kriegsjahren entstand ein Bundesprogramm für den Ausbau der Zivilflugplätze. Der entsprechende Bundesbeschluss vom 22. Juni 1945 legte den
Grundstein unserer heutigen Luftfahrtinfrastruktur.
Die Betreiber der Landesflughäfen Basel-Mulhouse, Genf und Zürich haben
ihre 1945 und 1953 definierten Bauprogramme weitgehend realisiert. Der wach8
sende Luftverkehr hat neu geschaffene
Kapazitäten jedoch immer sehr schnell
beansprucht. Weitere Ausbauvorhaben
folgten; die Anlagen mussten den technischen Entwicklungen und dem stetig
zunehmenden Verkehr laufend angepasst werden. Daneben gab es bereits in
den Fünfzigerjahren rund 40 gut organisierte Zivilflugplätze. Davon waren sechs
als öffentliche Flugplätze konzessioniert,
nämlich Bern-Belp, Lausanne-La Blécherette, La Chaux-de-Fonds Les Eplatures,
Sion, Grenchen und Samedan.
gesamt gute Luftfahrtinfrastruktur mit allerdings deutlichen Engpässen. Es ist erkennbar, dass sie dem weltweit zu erwartenden weiteren Verkehrswachstum auf
die Dauer nicht wird folgen können. Die
derzeitige Luftfahrtinfrastrukturpolitik
sucht nach einem optimalen Gleichgewicht zwischen Befriedigung der Mobilitätsansprüche von Gesellschaft und Wirtschaft und der erwünschten Entwicklung
der Besiedlung, der haushälterischen Bodennutzung, dem Umweltschutz, der
rentablen Nutzung der Infrastrukturen
sowie der Sicherheit des Luftverkehrs.
Absehbare Entwicklungen
Sämtliche Prognosen weisen auch für die
nächsten 10 Jahre – nicht zuletzt als Auswirkung der zunehmenden Liberalisierung im Luftverkehr – ein weiterhin markant wachsendes Luftverkehrsaufkommen aus. Die Zahl der Flugbewegungen
auf den Flughäfen des internationalen
Luftverkehrs dürfte um rund einen Viertel
ansteigen und es wird erwartet, dass das
Passagiervolumen im gleichen Zeitraum
gesamthaft um rund 80% zunimmt.
Auch in der Luftfracht rechnet man bis
zum Jahr 2010 mit massiv höheren Umschlagsvolumen1.
■
1
Heutiger Stand
Vgl. auch Beitrag zum Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), Seite 23.
Die Schweiz verfügt heute über eine ins-
Die Entwicklung des Luftverkehrs auf den
schweizerischen Landesflughäfen und Regionalflugplätzen 1993–2010 / Perspektive
1993; BAZL (zur Zeit in Überarbeitung).
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Fakten und Perspektiven der Schweizer Luftfahrt
Gesetzgebung in der Luftfahrt: Kompetenzen - Aufgaben - Verpflichtungen
Schweizerisches Recht
Artikel 37ter der Bundesverfassung
(BV) erklärt die «Gesetzgebung über
die Luftschiffahrt» zur Bundessache.
Damit stellt er eine klare Kompetenzordnung auf. Gleichzeitig bildet die
Luftverkehrspolitik auch einen integrierenden Bestandteil der schweizerischen
Aussenpolitik und ist damit – im weiteren Sinn – auch Gegenstand der schweizerischen Aussenhandelspolitik. Die
Wahrnehmung dieser Aufgabe und deren Verwirklichung stellt nach Artikel
102 Ziffer 8 BV einen verfassungsmässigen Auftrag an die Regierung dar.
Die schweizerische Luftverkehrspolitik soll die Rahmenbedingungen
gewährleisten, die es der Zivilluftfahrt
ermöglichen, ihre im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe als Teil des nationalen und internationalen Verkehrssystems sicher, effizient und umweltgerecht wahrzunehmen. Zu diesem
Zweck sind Voraussetzungen zu schaffen, damit gute Verbindungen mit allen
europäischen Zentren aufgebaut und
die wichtigen Zentren des entfernteren
Auslands von der Schweiz aus so gut
erreicht werden können, wie vom benachbarten Ausland her.
Die Infrastruktur der Zivilluftfahrt ist
ein wichtiges Instrument bei der Umsetzung der schweizerischen Luftverkehrspolitik. Ihre Leistungsfähigkeit
muss daher erhalten bleiben. Gleichzeitig ist den besonderen Interessen der
verschiedenen Landesteile an einem
angemessenen Luftverkehrsangebot
Rechnung zu tragen.
Internationale Verpflichtungen
Das schweizerische Luftfahrtrecht ist in
wesentlichen Teilen durch internationale Verpflichtungen bestimmt. Das
Übereinkommen vom 7. Dezember
1944 über die internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0) ist die Charta der internationalen Zivilluftfahrt. Es beinhaltet Regeln über den internationalen
Luftverkehr, begründet die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO)
als Sonderorganisation der Vereinten
Nationen und initiiert mit den in Anhängen enthaltenen Normen und Empfehlungen Rechtsvereinheitlichung und
Rechtsfortbildung im technischen Bereich. Dem Übereinkommen gehören
derzeit 184 Mitgliedstaaten an; für die
Schweiz gilt es seit dem 4. April 1947.
Infrastrukturrelevant sind insbesondere Artikel 68-76 (Flughäfen und andere Einrichtungen) sowie die Anhänge
2 (Luftverkehrsregeln), 3 (FlugwetterInfoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
dienste), 11 (Flugverkehrsdienste), 14
(Flugplätze), 16 (Umweltschutz) und 17
(Sicherheit). Von Bedeutung sind auch die
Vereinbarungen, Standards und Empfehlungen im Rahmen der europäischen Zusammenarbeit, namentlich der ECAC
(European Civil Aviation Conference), des
JAA (Joint Aviation Authorities) sowie der
EUROCONTROL (European Organization
for the Safety of Air Navigation).
Internationale Verträge und Abkommen zu Flughäfen
Ausgenommen den Flughafen Bern-Belp
ist man bei der Benützung aller internationalen Flughäfen der Schweiz auf ausländischen Luftraum angewiesen. Dazu
kommt, dass der Flughafen Basel-Mülhausen auf französischem Territorium
liegt. Zu diesen Sachverhalten bestehen
zur Zeit diverse Staatsverträge:
Basel-Mulhouse
Französisch-schweizerischer Staatsvertrag
vom 4.7.1949 über den Bau und Betrieb des
Flughafens Basel-Mulhouse in Blotzheim, SR
0.748.131.943.92, mit zugehörigen Notenwechseln, SR 0.748.131.934.920/921/922/
922.1/922.2.
Genf
Abkommen vom 25.4.1956 zwischen der
Schweiz und Frankreich betreffend den Ausbau des Flughafens Genf und die Errichtung
von nebeneinander liegenden Kontrollbüros
der beiden Staaten in Vernex-Voltaire und
Genf-Cointrin, SR 0.748.131.934.91, mit zugehörigem Notenaustausch, SR 0.748.131.
934.91; SR 0.748.131.934.911.
Zürich
Regelung vom 17.9.1984 zwischen der
Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland
für An- und Abflüge zum/ vom Flughafen über
deutsches Hoheitsgebiet, SR 0.748.131. 913.6.
Lugano
Abkommen vom 11.11.1985 zwischen dem
Bundesrat der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Regierung der Italienischen Republik über die Instrumentenflugverfahren für
Anflüge zum und Abflüge vom Flugplatz Lugano-Agno, SR 0.748.131.945.4.
St.Gallen-Altenrhein
Vertrag der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Oesterreich vom
23.7.1991 über die Auswirkungen des Betriebs bestehender grenznaher Flugplätze auf
das Hoheitsgebiet des andern Vertragsstaates,
SR 0.748.131.916.31, sowie Vereinbarung
vom 19.3.1992 zwischen dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement und dem Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr der Republik
Oesterreich zur Durchführung des Vertrags
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Oesterreich über die
Auswirkungen des Betriebs bestehender
grenznaher Flugplätze, SR 0.748.131.916.313.
Kompetenzen und Aufgabenteilung Bund-Kantone
Mit der Luftfahrtgesetzrevision vom 18.
Juni 1993 hat der Bund im Bereich der
Luftfahrtinfrastruktur erweiterte Zuständigkeiten, aber auch neue Aufgaben und Verantwortungen erhalten.
Sie verteilen sich heute wie folgt:
Der Bund
• hat die Aufsicht über die Luftfahrt
und damit auch über sämtliche Infrastrukturanlagen der Luftfahrt (LFG, Art.
3);
• ordnet den Flugsicherungsdienst;
• erteilt die Konzessionen und Bewilligungen für den Bau und Betrieb der
Flugplätze und Flugsicherungsanlagen
und setzt die Flugplatznutzung fest;
• erstellt die Lärm- und Hindernisbegrenzungskataster;
• genehmigt die Lärm- und Sicherheitszonenpläne sowie die Flugplatzund Betriebsreglemente;
• übt die Aufsicht über die Gebühren
der öffentlichen Flugplätze und der
Flugsicherung aus;
• befasst sich über den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) mit der Sicherstellung und Entwicklung der
schweizerischen Luftfahrtinfrastruktur
sowie der Planung und Abstimmung
im Rahmen der Richt- und Nutzungsplanung;
• kann zins- und amortisationsgünstige Darlehen bis zu 25% gewähren an
die Baukosten für die Verbesserung
oder Erweiterung der Flughäfen Basel,
Genf und Zürich sowie an die Kosten
für die Einrichtung, die Verbesserung
oder die Erweiterung von Flugplätzen,
die in erster Linie dem gewerbsmässigen Regionalverkehr oder in erheblichem Ausmass der fliegerischen Ausund Weiterbildung dienen.
Die Kantone
Die Kantone definieren ihre Bedürfnisse und Prioritäten zuhanden des Sachplans und berücksichtigen die Ziele und
Vorgaben des Bundes im Rahmen ihrer
Richt- und Nutzungsplanung.
Dritte
Planung, Bau, Betrieb und Unterhalt
der einzelnen Flugplätze liegen in der
Regel bei Dritten. Mit Ausnahme der
Flughäfen Basel (binational gemäss
Staatsvertrag), Genf (établissement public) und Zürich (Kanton) sowie der Regionalflugplätze Lugano (Stadt), Locarno (Kanton) und Sitten (Stadt) werden
die Zivilflugplätze der Schweiz durch
private Trägerschaften betrieben.
■
9
Fakten und Perspektiven der Schweizer Luftfahrt
Swissair und Schweizer Flughäfen im
globalen Wettbewerb
■ Peter Gutknecht, Flughafenbeauftragter der SAirGroup, Kloten
Die internationale Zivilluftfahrt befindet sich auf starkem Expansionskurs. Experten rechnen in den nächsten 10 bis 15 Jahren weltweit mit einer Verdoppelung der Anzahl beförderter Passagiere. Gleichzeitig wird
der Konkurrenzdruck in zunehmend
liberalisierten Märkten weiter auf die
Preise drücken. Die Zeiten sind vorbei, in denen sich nationale Airlines –
zumindest jene ohne staatliche Zuschüsse – aus regionalpolitischen
Gründen eine unwirtschaftliche Verzettelung ihrer Kräfte leisten können.
Das führte in der Schweiz zwangsläufig zum Entscheid der Swissair,
ihre Langstreckenflüge auf einen
Knoten, nämlich Zürich, zu konzentrieren. Was für die Deutsche Lufthansa der Flughafen Frankfurt, für
die niederländische KLM Amsterdam
oder für British Airways London Heathrow ist, ist für die Swissair eindeutig Zürich-Kloten: das Zentrum ihrer
Aktivitäten, die Heimat-Basis.
dem Ziel- und Quellverkehr begnügen,
würde von der Schweiz aus kaum ein
halbes Dutzend Langstreckenflüge möglich sein. Will das Binnenland Schweiz
also direkt mit den wichtigsten Weltmärkten mittels Direktflügen verbunden
bleiben, muss sie die Attraktivität ihrer
wichtigen Flughäfen auch für den Umsteigeverkehr erhalten. Das gilt in erster
Linie für Zürich, aber auch für Genf und
Basel.
Standortvorteil Flughafen
Diese Sogwirkung bringt auch Arbeitsplätze und damit verbunden Zuzüge
in Städte und Gemeinden der Flughafenregion. Das Wachstum der Flughafenregion ist seit 1960, dem Beginn des sogenannten Jet-Zeitalters, deutlich höher als
der kantonalzürcherische und gesamtschweizerische Durchschnitt. Den zweifellos vorhandenen negativen Umwelteinflüssen eines Grossflughafens stehen
die ebenso unbestrittenen positiven Effekte für diese Gemeinden gegenüber:
zum Beispiel überdurchschnittliche Qualität der Infrastrukturen, günstige Arbeitsplatzsituation, tiefere Steuerbelastung sowie Aufträge für örtliche Unternehmen.
Kloten ist nach Zürich und Winterthur die
drittgrösste Gemeinde bezüglich Anzahl
Arbeitsplätze und weist mit 1,75 Arbeitsplätzen pro Einwohner die mit Abstand
grösste Arbeitsplatzdichte auf.
Liberalisierung bringt
neue Marktgesetze
Wie hätte sich wohl die Region Zürich
entwickelt, wäre 1945 der Standortentscheid für einen neuen interkontinentalen Flughafen nicht auf Kloten gefallen?
Mit Sicherheit hätten sich zahlreiche international tätige schweizerische und
ausländische Unternehmen nicht im
Grossraum Zürich angesiedelt. Denn die
optimale nationale und internationale
Verkehrsanbindung ist für Unternehmen
der zweitwichtigste Faktor bei der Standortwahl. Nur der leichte Zugang zu Märkten, Lieferanten und Kunden wird als
noch wichtiger eingestuft. Auch Lieferanten und Kunden wiederum sind oft
auf kurze Distanzen und Flughafennähe
angewiesen.
Zu den wichtigsten Wettbewerbsfaktoren in der modernen kommerziellen Luftfahrt zählen die Verkehrsnetze. Wer die
besten Verbindungen, die umfassendsten
Streckennetze und selbstverständlich die
attraktivsten Preise anbieten kann, hat
die besten Karten in der Hand. Nur bei einer konsequenten Konzentration ihrer
Kräfte auf einen Hub (Verkehrsknoten)
kann die Swissair mit ihrem relativ kleinen
Heimmarkt ein Kurz- und Langstreckennetz anbieten, welches auch Umsteigeverkehr anzuziehen vermag. Dieser Umsteigeverkehr wiederum ist unerlässlich,
um überhaupt Langstreckenverbindungen von und nach der Schweiz wirtschaftlich betreiben zu können.
In Zürich-Kloten beträgt der Anteil
Umsteigeverkehr mit gut 30 Prozent
deutlich weniger als beispielsweise in
Frankfurt, Amsterdam oder Kopenhagen.
Etwa 30 Prozent ihres Umsatzes erzielt
die Swissair mit Umsteigeverkehr. Müsste
sie sich in ihrem Heimmarkt lediglich mit
Via Zürich erfolgen zahlreiche Interkontinental-Flüge (Foto: Swissair FAGF)
10
Mit Allianzen zu mehr
Marktanteilen
Die Tendenz in der internationalen Zivilluftfahrt ist klar: Die Airlines schliessen
sich zu Partnerschaften und Allianzen zusammen. Kaum eine bedeutende Fluggesellschaft, die in den letzten Jahren nicht
mit mindestens einem Partner eine mehr
oder weniger enge Kooperation einge-
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Fakten und Perspektiven der Schweizer Luftfahrt
gangen ist. Alle verfolgen das Ziel, den
Kunden ein möglichst umfassendes Leistungsangebot zu offerieren, Marktanteile zu gewinnen, Synergien zu nutzen und
dank grösserem Volumen die Produktivität zu erhöhen.
Die Swissair ist als eine der ersten Gesellschaften Kooperationen eingegangen, so 1989 mit der amerikanischen Delta Air Lines. Die SAirGroup hat ihre Kooperationen in jüngster Zeit stark ausgebaut und gefestigt. Zur langjährigen Partnerin Austrian Airlines sind 1995 die belgische Sabena und in den letzten Monaten die französische AOM, die TAP Air
Portugal sowie Turkish Airlines hinzugekommen. Als massgeblicher Teil eines
starken Allianzsystems erreicht die SAirGroup eine verbesserte Marktposition
und neue Marktzugänge, sie erweitert
ihren Heimmarkt und kann ihr Streckennetz mit jenen ihrer Partner verknüpfen.
Damit steigt auch die Bedeutung der Heimat-Basis Zürich als Umsteigeflughafen.
Die gemeinsame Bedienung von Strekken, Zusammenarbeit in Verkauf, Technik, Flottenzusammensetzung, Informatik, Catering, Fracht und weiteren Gebieten sind zum Nutzen aller Beteiligten.
Mittelgrosse Airlines können langfristig
nur durch strategische Schulterschlüsse
mit anderen Unternehmen überleben.
Auf Wachstum
angewiesen
Die SAirGroup zählt heute weltweit über
40‘000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter; gut die Hälfte davon arbeiten in der
Schweiz. Durch Expansion in neue Märkte sowie gezielte Akquisitionen belegen
Unternehmen wie Gate Gourmet, Nuance und Swissport weltweit führende Positionen. Damit das angestrebte konkurrenzfähige Kostenniveau erreicht werden
kann, muss die SAirGroup auch im Fluggeschäft wachsen. Mit dem 1996 eingeführten neuen Flugplankonzept, verstärkten Verkaufsanstrengungen sowie
einer stark gesteigerten Sitzplatzauslastung hat die Swissair Marktanteile gewinnen und verlorenes Terrain gutmachen können. Dreh- und Angelpunkt der
von Swissair und Crossair eingeschlagenen Wachstumsstrategie sind konkurrenzfähige Infrastrukturen auf den wichtigsten schweizerischen Flughäfen.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Swissair A 340 (Foto: Swissair FAGF)
Infrastrukturen nutzen
Die kostspieligen Anlagen des Flughafens
Zürich sind sehr unterschiedlich ausgelastet, saisonal ebenso wie im Tagesverlauf.
Einen Teil ihres Verkehrswachstums konnte die Swissair dank ausgewogenerer
Nutzung der Infrastrukturen an ihrem
Heimatflughafen erzielen. In die bisher
stark unternutzten Vormittagsstunden
wurden fünf Langstreckenflüge sowie ein
Paket von Zu- und Abbringerflügen des
Europaverkehrs gelegt. Dies führte zu einer deutlichen Verkehrsbelebung, verbesserte die Gesamtauslastung und brachte
viele zusätzliche Anschlusspassagiere.
wesentlich erhöht wird, steigt das Sitzplatzangebot dank durchwegs grösserer
Flugzeuge markant an. Dies ermöglicht
ein kräftiges Passagierwachstum. Sowohl
bei der Kurzstreckenflotte als auch bei
den Langstreckenflugzeugen hat die
SAirGroup grossen Wert auf bestmögliche Umweltverträglichkeit der Nachfolgemodelle gelegt. Die neue Airbusflotte
verfügt sowohl bezüglich Lärmbelastung,
Schadstoffausstoss und Treibstoffeffizienz über die heute bestmöglichen Eigenschaften. Trotz Wachstum wird die Swissair die Gesamtbelastung in den Flughafenregionen dank modernstem Fluggerät
nicht erhöhen.
Auf umweltverträgliches Wachstum ausgerichtete Flottenpolitik
Wechselwirkung zwischen Flughafen und
Swissair
Im Herbst 1997 hat die Swissair ihre bislang umfassendste Flottenerneuerung
abgeschlossen. In zwei Jahren hat sie für
2,3 Milliarden Franken ihre gesamte Europaflotte (MD-81, Fokker 100, A310)
mit 34 modernsten Flugzeugen der Airbus-A320-Familie ersetzt. Somit verfügt
die Swissair erstmals in ihrer Geschichte
über eine Kurzstreckenflotte mit einem
einzigen Flugzeugtyp. Ende 1997 hat der
Verwaltungsrat bereits den nächsten zukunftsweisenden Schritt eingeleitet. Für
gut 2,5 Milliarden Franken wird auch die
Langstreckenflotte vollständig erneuert
und die konsequente Vereinheitlichung
des Flugzeugparks fortgesetzt. Die
Boeing 747, A310 und MD-11 werden
durch Airbus A330-200 und A340-600
ersetzt. Bestellt wurden neun vierstrahlige A340 und 15 zweistrahlige A330. Die
erste A330 wird im kommenden Herbst
geliefert; die Ablösung der heute 27 Flugzeuge umfassenden Langstreckenflotte
wird im Jahr 2006 mit dem Ersatz der
letzten MD-11 abgeschlossen sein.
Obwohl die Anzahl Flugzeuge nur un-
Die Konkurrenz unter den Flughäfen
gleicht jener der Fluggesellschaften: Es
wird um jeden Passagier, um jede Tonne
Fracht gekämpft. Fast alle wichtigen Flughäfen investieren in den kommenden
Jahren grosszügig in ihre Infrastrukturen.
Auch für Zürich liegt ein von den Stimmbürgern genehmigtes Modernisierungsprogramm bereit.
Ohne einen bestens funktionierenden, auf dem neuesten Stand ausgebauten Heimatflughafen wäre die Swissair
nicht in der Lage, ein konkurrenzfähiges
Streckennetz aufzubauen. Zürich gehört
zwar immer noch zu den attraktivsten
Flughäfen Europas mit hervorragenden
Anschlüssen in alle Welt. Diese Stellung
wiederum verdankt Zürich-Kloten zu einem guten Teil dem weltweit anerkannten hohen Qualitätsstandard ihrer Hauptbenützerin, der Swissair. Dieser erfolgreichen Wechselwirkung der aufeinander
angewiesenen Partner ist Sorge zu tragen. Sie ist Garant dafür, dass Zürich und
die Schweiz weiterhin vom Standortvorteil Flughafen profitieren können.
■
11
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
Räumliche und sozioökonomische
Auswirkungen des Flughafens Zürich
■ Ulrich Stieger, Leiter Abteilung Kantonalplanung, Amt für Raumordnung
und Vermessung, Zürich
Der Flughafen Zürich befindet sich
rund zehn Kilometer nordöstlich des
Stadtzentrums von Zürich und war
Ende 1997 für 18.3 Mio. Passagiere
Ausgangs- oder Zielpunkt einer Flugreise. Der international bedeutsame
Flughafen in Kloten stellt für die Finanz- und Dienstleistungsmetropole
Zürich einen wichtigen Standortfaktor dar. Hierbei wirkt sich besonders
positiv aus, dass der Flughafen aufgrund seiner zentrumsnahen Lage
sowohl mit dem Individual- als auch
mit dem öffentlichen Verkehr in kurzer Fahrzeit erreichbar ist. Der Flughafen Zürich ist jedoch nicht nur Motor für die Wirtschaft, sondern auch
Lärmquelle für viele Wohnquartiere,
da er unmittelbar an besiedeltes Gebiet angrenzt.
Die äusserst dynamische Entwicklung des
Flughafens Zürich und seine Auswirkungen auf den landseitigen Verkehr, die Bevölkerung, Besiedlung und Wirtschaft
werden nachfolgend aufgezeigt.
Bauliche Entwicklung
des Flughafens Zürich
Mit der Übersiedlung des gesamten Zivilluftverkehrs von Dübendorf nach Kloten
wurde im Jahr 1948 der Flughafen Zürich
in Betrieb genommen. Der Flugbetrieb
begann auf der damals 1’900 Meter langen Westpiste, umgeben von einem rund
drei km2 grossen Areal zwischen Kloten
und Rümlang. Infolge des starken Wachstums des Flugverkehrs wurde der Flughafen kontinuierlich ausgebaut. 1995 haben die Stimmbürger des Kantons Zürich
die fünfte Ausbauetappe befürwortet.
Gemäss Abstimmungsvorlage ist durch
diese Ausbauetappe auf dem heutigen
Flughafenareal mit Bauinvestitionen von
rund 2.1 Mia. Franken und Folgeaufträgen
von rund 2.7 Mia. Franken zu rechnen.
Bereits die bisherige Flughafeninfrastruktur ermöglichte einen Anstieg des Linien- und Charterverkehrs zwischen
1990 und 1997 um 40% von 172’000
auf 241’500 Flugbewegungen pro Jahr.
Dem Flughafen stehen heute drei Pisten
(2’500, 3’300 und 3’700 Meter) auf einem Areal von 7.3 km2 zur Verfügung.
Trotzdem sind neue Engpässe absehbar,
die mit Pistenverlängerungen oder – wie
in jüngerer Zeit verschiedentlich in der
Öffentlichkeit diskutiert – durch eine Ausgliederung eines Teils des Zivilluftverkehrs
auf den heutigen Militärflugplatz Dübendorf behoben werden sollen.
Landseitiger Verkehr
Die Flugpassagiere des Flughafens Zürich
kommen aus allen Teilen der Schweiz sowie aus dem benachbarten Ausland; die
Abb. 2: Modalsplit der Flugpassagiere
1994 (in Personen pro Tag) nach Herkunftsrichtung
Abb. 1: Geographische Lage des Flughafens Zürich mit Hauptlärmbelastungsgebieten
(alle Grafiken: ARV Zürich)
12
Mehrzahl der Passagiere reist von Süden
und Westen zum Flughafen. Bis 1980 war
der Flughafen nicht direkt an das Schienennetz angeschlossen. Durch die konsequente Förderung der Anbindung des
Flughafens mittels öffentlichem Verkehr
wies der landseitige Verkehr der Flugpassagiere 1994 mit 41% einen vergleichsweise hohen ÖV-Anteil aus, der gemäss
Massnahmenplan Lufthygiene des Kantons Zürich in Koordination mit Richtplanvorhaben – namentlich der Realisierung der Stadtbahn im mittleren Glattal –
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
bis zum Jahr 2002 auf 50% gesteigert
werden soll. Die Stadtbahn wird die drei
im Glattal gelegenen Zentrumsgebiete
von kantonaler Bedeutung («ZürichNord», «Kloten» und «Wallisellen») mit
zusammen rund 800 ha Fläche verknüpfen und an den Flughafen Zürich anschliessen. Hieraus lassen sich Synergieeffekte für den Flughafen, die Entwicklung und künftige Nutzung der Zentrumsgebiete sowie eine weitere Verschiebung der Verkehrsbewegungen hin
zum öffentlichen Verkehr erwarten.
Die Förderung des öffentlichen Verkehrs leistet nicht nur einen Beitrag zum
Umweltschutz; sie entlastet auch das
stark befahrene Strassennetz rund um
den Flughafen.
nahme im Flughafengebiet erfolgte eine
Änderung der Bevölkerungsstruktur, welche als soziale Entmischung charakterisiert werden kann. In lärmbelasteten Gemeinden mit bereits hohen Ausländeranteilen im Jahr 1970 stiegen die entsprechenden Werte, während in weniger belasteten Gebieten die Ausländeranteile in
etwa gleich blieben oder sogar abnahmen.
Wirtschaftliche
Bedeutung
In den 70er-Jahren nahm in Gemeinden
mit hoher Fluglärmbelastung (Höri, Kloten, Rümlang, Opfikon) die Bevölkerung
ab, während weiter westlich des Flughafens in ruhigeren Lagen ein starkes Bevölkerungswachstum zu verzeichnen
war. Seit Mitte der 80er Jahre hat die Bevölkerung – ausser in Opfikon – in keiner
der sehr stark fluglärmbelasteten Gemeinden abgenommen, vielmehr war generell rund um den Flughafen eine Bevölkerungszunahme festzustellen.
Gleichzeitig mit der Bevölkerungszu-
Innerhalb des Flughafenperimeters waren 1997 – verteilt auf rund 160 Firmen
und Amtsstellen – 17’200 Personen beschäftigt. Die Mehrzahl der Flughafenangestellten wohnt nahe am Arbeitsort
und bevorzugt deutlich ruhigere Wohnlagen östlich des Flughafens. Untersuchungen der Universität St. Gallen haben
ergeben, dass neben den direkt am Flughafen tätigen Personen weitere ca.
30’000 Arbeitsplätze vom Flughafenbetrieb induziert werden. Durch die fünfte
Ausbauetappe wird ein Arbeitsvolumen
von 9’000 Personenjahren ausgelöst, und
nach Inbetriebnahme sollen zusätzlich
4’500 dauerhafte Arbeitsplätze am Flughafen entstehen. Der Flughafen hat jedoch nicht nur direkt mit dem Flugverkehr assoziierte Unternehmen induziert,
sondern darüber hinaus auch die Ansiedlung von Unternehmen, welche für ihre
wirtschaftlichen Tätigkeiten die hohe Erschliessungsgunst in der Nachbarschaft
Abb. 3: Bevölkerungsentwicklung 1970
bis 1984 (in % des Bevölkerungsstandes
1970)
Abb. 4: Bevölkerungsentwicklung 1984
bis 1997 (in % des Bevölkerungsstandes
1984)
Auswirkungen auf Bevölkerungsentwicklung und -struktur
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
des Flughafens in Anspruch nehmen. So
hatten die Gemeinden rund um den Flughafen Zürich zwischen 1985 und 1995
mit Ausnahme der Arbeitsplatzgemeinde
Kloten Beschäftigtenzunahmen von über
30% zu verzeichnen. Die Anziehungskraft des Flughafens für Wohn- und
Arbeitsbevölkerung führt vor allem an
gut erreichbaren Lagen und in unmittelbarer Flughafennähe zu einer hohen Standortgunst und damit zu hohen
Landpreisen sowie überdurchschnittlichen Gemeindesteuererträgen.
Fazit
Der Flughafen Zürich ist ein sehr dynamischer Betrieb. Die Raumplanung kann mit
ihrer koordinativen Funktion weiterhin
dazu beitragen, dass der Flughafen Zürich
als wirtschaftlicher Impulsgeber für Gebiete weit über den Kanton Zürich hinaus
erhalten bleibt, indem durch gute Zusammenarbeit der verschiedenen Interessenbereiche für künftige Bedürfnisse
frühzeitig die räumlichen Voraussetzungen geschaffen werden. Dabei kann jedoch nicht mehr die Bewältigung einer
quantitativ ausgreifenden Wohn- und Arbeitsflächenentwicklung im Vordergrund
stehen, sondern es muss im dicht überbauten Siedlungsgebiet um eine sachgerechte Begleitung und Abwägung der Interessen von Wirtschaft und Bevölkerung
einerseits sowie Infrastruktureinrichtungen und Wohnquartieren andererseits
gehen. Neben den volkswirtschaftlichen
Interessen müssen die Anliegen der Be-
Abb. 5: Flughafenangestellte 1990 (in %
der Erwerbstätigen)
13
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
völkerung und insbesondere des Lärmschutzes in bestehenden Siedlungen im
Vordergrund stehen.
Südlich des Flughafens ist das Gebiet
heute bereits weitgehend überbaut. Die
kommunale Planung kann in diesen Gebieten bei Umstrukturierungen und Gebietssanierungen steuernd und ordnend
Einfluss auf die bestehende Siedlungsstruktur und Wohnqualität nehmen. Insbesondere gilt es, in bereits stark lärmbelasteten Gebieten zusätzliche Wohnqualitätsunterschiede und damit sozialräumliche Ungleichverteilungen zu vermeiden.
Nördlich von Kloten bestehen demgegenüber noch weite, unbesiedelte Gebiete, die zum Schutz der Bevölkerung
und zur Sicherung der Zukunftstauglichkeit des Flugbetriebs freigehalten werden sollten, um künftige Konfliktsituationen zu vermeiden. Dies bedarf allerdings einer Trendwende in der Raumordnungspolitik von der quantitativen hin
zur qualitativen Bedürfnisdeckung, wel-
Abb. 6: Durchschnittliche Quadratmeterpreise für erschlossenes Wohnbauland
1996 (in Franken)
Abb. 7: Steuerkraft 1996 pro Einwohner
(in Franken)
che noch grosser Überzeugungsarbeit
und guter planerischer Grundlagen bedarf. Hierzu ist ein permanentes Raum-
controlling und das Aufzeigen von räumlich-kausalen Zusammenhängen unumgänglich.
■
Raumordnung und nachhaltige Entwicklung:
Handlungsansätze für eine nachhaltige Raumentwicklung
in der Schweiz
An der UNO-Konferenz über Umwelt
und Entwicklung von 1992 in Rio de
Janeiro verpflichtete sich die Schweiz
zusammen mit vielen anderen Staaten, Schritte in die Richtung einer
nachhaltigen Entwicklung zu unternehmen, einer Entwicklung also, welche die Bedürfnisse der heutigen Generation befriedigt, ohne diejenigen
zukünftiger Generationen zu schmälern. Nachhaltige Entwicklung weist
auch eine räumliche Dimension auf,
da sich das gesellschaftliche und wirtschaftliche Leben und entsprechende
Ziel- und Nutzungskonflikte im Raum
abspielen.
Um die Folgerungen des Konzeptes der nachhaltigen Entwicklung für
die Raumordnungspolitik abzuklären,
erteilten das Bundesamt für Raumplanung und das Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit dem Schweizerischen Institut für Aussenwirtschafts-,
Struktur- und Regionalforschung an
der Universität St.Gallen einen Stu-
14
dienauftrag. Das Forschungsprojekt diente der Vertiefung und Konkretisierung
der Aussagen im Bericht vom 22. Mai
1996 über die «Grundzüge der Raumordnung Schweiz», dem strategischen Orientierungsrahmen der schweizerischen Landesregierung für die Raumordnungspolitik.
Die nun abgeschlossene Studie bringt
wichtige Klärungen auf konzeptioneller
Ebene und enthält zahlreiche Empfehlungen und Handlungsansätze zuhanden
der Raumplanung, der Regionalpolitik
und der Umweltpolitik.
A. Thierstein, M. Lambrecht: Raumordnung und nachhaltige Entwicklung:
Handlungsansätze für eine nachhaltige
Raumentwicklung in der Schweiz; 200
Seiten, Format A 4, Bestell-Nr. 412.707 d
(incl. Résumé en français), Fr. 23.75 (inkl.
MWSt). Herausgegeber: Bundesamt für
Raumplanung und Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit.
Raumordnung und
nachhaltige Entwicklung:
Handlungsansätze für eine
nachhaltige Raumentwicklung
in der Schweiz
Eidg. Justiz- und Polizeidepartement
Bundesamt für Raumplanung
Eidg. Volkswirtschaftsdepartement
Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit
Département fédéral de justice
et police
Office fédéral de l‘aménagement
du territoire
Organisation du territoire et
développement durable:
propositions d’action pour un
développement spatial durable
en Suisse
Résumé en français
Département fédéral de l‘économie
Office fédéral du développement
économique et de l‘emploi
Dipartimento federale di giustizia
et polizia
Ufficio federale della pianificazione
del territorio
Dipartimento federale dell‘economia
Ufficio federale dello sviluppo
economico e del lavoro
Die Neuerscheinung kann bezogen werden bei der EDMZ, Eidg.
Drucksachen- und Materialzentrale,
3000 Bern.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
Fluglärm und Belastungsgrenzwerte
■ Damien Scherrer und Tommaso Meloni, Abteilung Lärmbekämpfung, Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL), Bern
Im Zusammenhang mit dem letztlich
publizierten 6. Teilbericht1 der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten werden die Belastungsgrenzwerte und deren Bedeutung allgemein und speziell für den Lärm der
Landesflughäfen diskutiert.
Belastungsgrenzwerte,
Beurteilungspegel und
Empfindlichkeitsstufen
Um den Lärm rechtstechnisch in den Griff
zu bekommen, ist eine gewisse Schematisierung unumgänglich. Zur Feststellung,
ob Lärmeinwirkungen als schädlich oder
lästig zu bezeichnen sind, müssen Beurteilungskriterien herangezogen werden,
die eine einheitliche Beurteilung ermöglichen. Dazu zählen in erster Linie Belastungsgrenzwerte (BGW), aber auch die
Wahl der Belastungsmasse spielt für die
Beurteilung eine wichtige Rolle. Die Lärmschutzverordnung (LSV) unterscheidet
drei Stufen von Belastungsgrenzwerten:
• die Immissionsgrenzwerte (IGW), die
die generelle Schädlichkeits- und Lästigkeitsgrenze darstellen,
• die Planungswerte (PW), die unterhalb
der IGW liegen, und
• die Alarmwerte (AW), die über den
IGW liegen.
Einerseits dienen die Belastungsgrenzwerte zur lärmmässigen Beurteilung einer Anlage. Anderseits dienen sie
bei der Raum- und Nutzungsplanung zur
Beurteilung, ob eine lärmkonfliktfreie
Ausscheidung und Erschliessung von
Bauzonen und die Erteilung von Baubewilligungen in lärmbelasteten Siedlungsgebieten möglich ist.
Bei der Festlegung der Belastungsgrenzwerte spielt die subjektiv empfundene Störung, nach der sich die Beurteilung der Lästigkeit richtet, eine entscheidende Rolle. Aus soziopsychologischen
Untersuchungen lässt sich eine Beziehung zwischen der Stärke der LärmimInfoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
missionen und dem prozentualen Anteil
stark gestörter Personen ableiten.
Die Immissionsgrenzwerte werden so
festgelegt, dass bei der grossen Mehrheit
(ca. 75%) der Bevölkerung erhebliche
Störungen des Wohlbefindens verhindert
werden.
werden. Die neuen Technologien brachten aber auch den Bau wesentlich stärkerer Triebwerke mit sich. Gleichzeitig hat
der Luftverkehr stark zugenommen. Beispielsweise ist die Zahl der Passagiere auf
den schweizerischen Landesflughäfen
von den frühen 70er-Jahren bis 1990 von
10 auf 20 Millionen angestiegen. Die
lärmrelevanten Verbesserungen im technischen Bereich werden also durch die
Vergrösserung der Flugzeuge und durch
die Zunahme des Luftverkehrs «aufgefressen».
Auswirkungen von
Fluglärm auf den
Menschen
Festlegung wichtiger Belastungswerte bei
Lärmimmissionen
Um das unterschiedliche Ruhebedürfnis in den einzelnen Nutzungszonen zu
berücksichtigen, unterscheidet die Lärmschutzverordnung vier Empfindlichkeitsstufen (ES). Die Belastungsgrenzwerte
sind dabei für Wohnzonen tiefer als für
Industriezonen. In der Lärmschutzverordnung werden die Kriterien für die Zuordnung der ES zu den Nutzungszonen festgelegt. Die konkrete Zuordnung ist Sache
der Kantone.
Um während der Nacht ein erhöhtes
Mass an Ruhe zu gewährleisten, sind die
Belastungsgrenzwerte in der Nacht tiefer
als am Tag.
Die Beurteilung einer Lärmsituation
erfolgt nun primär durch den Vergleich
des Beurteilungspegels Lr mit den Belastungsgrenzwerten. Der Beurteilungspegel besteht aus einem akustischen Teil
(Mittelungspegel Leq als Belastungsmass)
und berücksichtigt zusätzlich die unterschiedliche Störwirkung verschiedener
Lärmarten mit den Pegelkorrekturen K.
Diese basieren auf Untersuchungen und
Erfahrungen. Also: Lr = Leq + K
Aus den Ergebnissen zahlreicher Untersuchungen folgt die Beziehung zwischen
den subjektiv empfundenen Störungen
und den Fluglärmbelastungen. In der
schweizerischen Lärmstudie’90 wurde
gezeigt, dass tagsüber (6 bis 22 Uhr) bei
gleichem Belastungspegel die Störungen
durch Fluglärm gleich einzustufen sind
wie die Störungen durch Strassenlärm.
Die befragten Personen konnten jeweils
die Lärmquellen klar unterscheiden; das
heisst, die beiden Lärmquellen lassen sich
einzeln beurteilen. Zudem ergab ein Vergleich mit einer Studie aus dem Jahr 1971
bezüglich der Störung durch Fluglärm bei
gleichen Belastungen keine Unterschiede, d.h. die Lärmempfindlichkeit der Bevölkerung hat in den letzten 25 Jahren
weder zu- noch abgenommen.
Für die Nacht (22 bis 6 Uhr) sind Aufwachreaktionen wichtig zur Beurteilung
der Qualität des Schlafes. Aufwachreaktionen werden auch als besonders störend empfunden. Eine kritische Schwelle
für Aufwachreaktionen liegt bei einem
Maximalpegel Lmax von 60 dB(A) im Innern des Raumes. Neben den Maximalpegeln ist aber auch die Anzahl der Schallereignisse von Bedeutung.
Fluglärm
Die ersten zivilen Flugzeuge mit Strahltriebwerken waren etwa 1960 am Himmel zu sehen resp. zu hören. Diese waren
sehr laut. Bis heute gelang es, Triebwerke
zu entwickeln, die bei gleicher Leistung
und geringerem Treibstoffverbrauch nur
etwa ein Viertel so laut wahrgenommen
Regulierung des
Fluglärms
Nach dem Umweltschutzgesetz (USG)
sind Immissionsgrenzwerte für Lärm so
festzulegen, dass nach dem Stand der
Wissenschaft oder der Erfahrung Immis15
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
Der Beurteilungspegel Lr wird für den Tag (16 Stunden) mit dem Mittelungspegel Leq berechnet. Für die Nacht wird Lr mit dem
1-Stunden-Leq zur Beschränkung der Spitzenwerte für jeden der Zeitabschnitte 22-23, 23-24 Uhr ** und 5-6 Uhr einzeln berechnet und beurteilt. Die Mittelungszeit ist je 1 Stunde.
Belastungsgrenzwerte für den Lärm von Landesflughäfen
Empfindlichkeitsstufe
(Art. 43 LSV)
I
II
III
IV
*
**
***
Planungswert
Lr in dB(A)
Immissionsgrenzwert
Lr in dB(A)
Alarmwert
Lr in dB(A)
Tag
Nacht *
Tag
Nacht *
Tag
Nacht *
50
55
60
65
40
50/45***
50
55
55
60
65
70
45
55/50***
55
60
60
65
70
75
55
65/60***
65
70
die Nacht wird in drei Stunden aufgeteilt: 22-23, 23-24 ** und 5-6 Uhr
verspätete Flüge dürfen bis 00.30 Uhr landen und starten; diese werden aber der 2. Nachtstunde zugerechnet
der höhere Wert gilt für die 1. Nachtstunde von 22-23 Uhr
Belastungsgrenzwertvorschlag der Kommission
sionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 15 USG). Grenzwerte
dienen also als Kriterium zur Anordnung
von Massnahmen zur Begrenzung schädlicher, aber auch lästiger Einwirkungen.
Bisher wurde in der Schweiz für Fluglärm der Noise and Number Index NNI als
Belastungsmass verwendet. Neu soll nun
der Beurteilungspegel Lr auf der Basis des
Mittelungspegels Leq eingeführt werden.
Das Erscheinungsbild des Fluglärms
hat sich verändert. Die Maximalpegel
wurden kleiner, dafür haben die Bewegungszahlen zugenommen. Im NNI werden aber nur Lärmereignisse mit einem
Lmax von über 68 dB(A) gezählt, so dass
heute ein Teil der Flugbewegungen unberücksichtigt bleibt. Allerdings wird im NNI
die Bewegungszahl etwas stärker gewichtet als im Leq. Dafür wird beim NNI
die Dauer der Lärmereignisse nicht berücksichtigt, was als Mangel bezeichnet
werden muss.
Beurteilungspegel für den Tag
In Anlehnung an die Regelung der Lärmschutzverordnung beim Strassen- und Eisenbahnlärm dauert auch für Fluglärm der
akustische Tag 16 Stunden. Der Beurteilungspegel für den Tag berechnet sich zu:
Lr = Leq16 + K
Leq16 (16 Stunden Leq) ist der energetische Mittelwert und ergibt sich aus der
Summe aller an einem Ort akkumulierten
Intensitätsbeiträge als Mittel über die 16
16
Tagstunden eines Jahres. Die Pegelkorrektur K wird aufgrund der erwähnten
Vergleichbarkeit mit dem Strassenverkehrslärm Null gesetzt. Der Beurteilungspegel Lr ist also für den Tag identisch mit
dem 16-Stunden Leq.
Beurteilungspegel für die Nacht
Der Beurteilungspegel Lr soll auch in der
Nacht zur Beurteilung von Störungen verwendet werden können. Zu nächtlichen
Störungen gehören einerseits Belästigungen, andererseits aber auch Aufwachreaktionen, die von besonderer gesundheitlicher Bedeutung sind.
Die Kommission empfiehlt in ihrem
Bericht ausdrücklich, die für die Landesflughäfen schon bestehende Sperrzeit
von 5 Stunden unverändert beizubehalten.
Für die restlichen Nachtstunden wird,
analog zum Verfahren tagsüber, ein Beurteilungspegel definiert. Dem erhöhten
Ruhebedarf trägt ein tieferer Grenzwert
Rechnung. Da nachts jedoch nicht nur die
Belästigung begrenzt, sondern auch die
lärmbedingten Aufwachreaktionen weitgehend vermieden werden sollen, wird
die Referenzzeit für die Leq-Bildung auf
eine Stunde verkürzt. Der Beurteilungspegel für die Nacht berechnet sich dann,
wobei die Korrektur auch hier gleich Null
ist, zu:
se 16 Stunden eines Tages, und die Zahl
der Bewegungen gross, so lässt sich aus
dem Leq lediglich auf den mittleren Maximalpegel schliessen. Dies ändert sich, je
kürzer der massgebende Zeitraum gewählt wird. Da Fluglärm sozusagen paketweise auftritt, ist ein Leq für eine kurze Zeitspanne nicht nur ein Mass für die
durchschnittliche Schallintensität, sondern begrenzt zugleich auch das grösstmögliche Einzelereignis in dieser Zeit. Der
Leq ist also unter bestimmten Bedingungen Mittelmass und Maximalmass zugleich. Eine genauere Betrachtung führt
auf die Mittelungsdauer von einer Stunde.
So geht es weiter
Die von der Kommission empfohlenen
Belastungsgrenzwerte sind in der Tabelle
oben dargestellt. Dieser Vorschlag soll als
Grundlage für einen Rechtserlass dienen;
die Vorlage soll im zweiten Halbjahr 1998
in die Vernehmlassung gehen.
■
1
«Belastungsgrenzwerte für den Lärm von
Landesflughäfen». 6. Teilbericht der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung
von Lärm-Immisionsgrenzwerten. Schriftenreihe Umwelt Nr. 296. Herausgegeben vom
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL), Bern, 1998.
Lr = Leq1 (1 Stunden Leq)
Folgende Überlegungen führen dazu: Ist
die massgebende Zeit lang, beispielsweiInfoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
Auswirkungen von Fluglärm
auf die Wohnqualität
■ Carl Oliva, Büro für soziologische
Grundlagenforschung und Entwicklungsplanung, Zürich
Gesetzmässigkeiten
aufgrund von Befragungen
Planung der Voraussetzungen für eine
dem Menschen angemessene Lebensund Wohnqualität bedarf heute – angesichts komplexer Systeme – vermehrt des
Instrumentariums der Modellbildung und
der Simulation, um gewünschte und unerwünschte Konsequenzen bestimmter
planerischer Massnahmen vorwegnehmen zu können. Wer sich mit der Wirkung des Fluglärms auf die Menschen befasst, stellt sich deshalb die Frage nach
verallgemeinerbaren empirischen Gesetzmässigkeiten. Solche Gesetzmässigkeiten
stellen den Ausgangspunkt für die Modellbildung dar. Dieser Beitrag wagt einen
Schritt in diese Richtung, indem er – ohne
hier das Hilfsmittel der Computersimulation zu verwenden – die grundlegenden
Sachverhalte zwischen Fluglärmbelastung und Wohnqualität vermitteln will.
Die hier zur Diskussion stehenden Gesetzmässigkeiten sind das Resultat einer
mündlichen Befragung der Bevölkerung
in der Region der beiden internationalen
Flughäfen, Genève-Cointrin und ZürichKloten, die im Jahr 1991 durchgeführt
und vom Schweizerischen Nationalfonds
im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms 26 «Mensch, Umwelt, Gesundheit» unterstützt worden ist1. Das
Ziel dieser Studie bestand darin, die Zusammenhänge zwischen der Fluglärmbelastung und der Störung der Wohnqualität und des Wohlbefindens zu untersuchen. Es ging aber auch darum, folgende Fragen zu beantworten: Sind die
Ergebnisse der Untersuchung stabil, so
dass sie nicht nur für den Ort, an dem die
Studie durchgeführt worden ist, gelten?
Sind die Ergebnisse auch dann stabil,
wenn sich im Laufe der Zeit wichtige
Grundlagen der Fluglärmbelastung verändern, so beispielsweise die Anzahl der
Flugzeugbewegungen?
«Ruhe» als Teil der
Lebens- und Wohnqualität
Was bedeutet Lebens- und Wohnqualität
und wie lässt sich die Bedeutung dieses
Begriffs objektivieren, so dass anhand
von Resultaten und Fakten darüber gesprochen werden kann? Die Lebens- und
Wohnqualität stellt eine Erwartung an die
Eigenschaften der Wohnumgebung dar,
die nicht nur von einigen, sondern von
vielen Menschen unserer Gesellschaft geteilt wird. Diese Erwartung ist im Laufe
der vergangenen Jahrzehnte zu einer ge-
sellschaftlichen Norm ausgearbeitet worden, an der man sich bei der Gestaltung
bestehender und bei der Planung neuer
Wohngebiete orientiert. Die Gültigkeit
der Norm ist eine Dimension, die gesellschaftliche Realität ist eine andere: Normen lassen sich nicht immer vollständig
verwirklichen, insbesondere dann nicht,
wenn sie mit anderen Normen und Erwartungen unserer Gesellschaft im Widerspruch stehen. Im Zusammenhang
mit der Frage des Fluglärms steht diese
Norm in gespanntem Verhältnis zur Erwartung der Mobilität und der wirtschaftlichen Dynamik in einer weltweit
eingebetteten Gesellschaft.
Im Rahmen einer solchen Gesellschaft, wo Arbeitsort und Wohnort in der
Regel getrennt sind, ist die Lebens- und
Wohnqualität ganz stark mit «Ruhe» verknüpft. Mit «Ruhe» ist jedoch nicht Friedhofsstille gemeint, sondern «akustische
Privatheit». Das heisst, aus der Sicht dieser Erwartung darf die Schallbelastung
nicht ein Ausmass erreichen, das die Person und ihre Aktivitäten erheblich einschränkt. Eine solche Einschränkung geschieht dann, wenn der menschliche Körper durch den eintreffenden Schall direkt
oder indirekt beansprucht wird, sei das
durch Verhaltensänderungen oder Übermüdung als Folge gestörten Schlafes. Einschränkungen bestehen auch dann,
wenn die Kommunikation zwischen
Menschen verlangsamt oder verunmöglicht wird, wenn Signaltöne (Telefon,
Hausklingel etc.) verdeckt werden.
Beobachtete Störung
durch Lärm
«Ruhe» – wichtiges Element in der Lebensqualität
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Aufgrund dieser Sachlage sind die 2’052
in die Untersuchung einbezogenen Personen nach Reaktionen auf Lärm, die sie
selbst beobachtet haben, befragt worden. Mit Bezug auf ein Verlangen nach
«akustischer Privatheit» kann jede Geräuschkulisse nach dem Grad ihrer Störwirkung beurteilt werden. Den befragten
Personen wurde zu diesem Zweck eine
Skala vorgelegt, die von 0 (Lärm stört
überhaupt nicht) bis 10 (Lärm stört unerträglich) reicht. Bei Personen, welche die
Werte 8, 9 oder 10 genannt haben, kann
festgestellt werden, dass sie sich durch
den entsprechenden Lärm stark gestört
fühlen.
17
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
An- und Abflüge legen über die flughafennahen Gebiete einen Lärmteppich
Nicht verwunderlich ist das Resultat,
dass mit zunehmender Schallbelastung
durch den Fluglärm ein immer grösserer
Anteil von Personen sich durch den Lärm
stark gestört fühlt. Nicht selbstverständlich hingegen ist die Art und das Ausmass
des Zusammenhanges: Bei einer Dauerbelastung des 16-Stunden-Tages von 50
Dezibel (die durch einzelne Ereignisse eintreffenden Schallimpulse werden auf-
grund der Schallenergie umgerechnet, als
würde es sich um einen auf 16 Stunden
verteilten Dauerton handeln) nehmen gegen 60% der befragten Personen keine
Störung durch Lärm wahr, niemand
nimmt eine starke Störung wahr. Mit zunehmender Schallbelastung bauen sich
diese Verhältnisse um, so dass bei 68 Dezibel gerade noch 5% der Personen aussagen, sie würden sich nicht gestört
Abb. 1: Verteilung der in der Wohnung wahrgenommenen Störung durch Fluglärm
18
fühlen, hingegen sind es etwas über
40%, die sich stark gestört fühlen (Abbildung 1). Ebenfalls nicht selbstverständlich
ist der Vergleich zu einer 1971 in der
Schweiz durchgeführten Studie: Bei ein
und derselben Schallbelastungsstufe wird
heute das gleiche Niveau an Störwirkung
erzeugt wie vor 20 Jahren, obschon sich
in der Zwischenzeit die Anzahl der Flugzeugbewegungen verdoppelt hat; einzig
die Anzahl der lautesten Flugzeuge (z.B.
Caravelle) strebt heute gegen Null.
Die Personen wurden nicht nur nach
einer verallgemeinernden Beurteilung der
Geräuschkulisse, sondern auch nach dem
spezifischen Gehalt der Störung gefragt,
also nach dem, was sie bewegt hat, eine
Antwort auf der vorher genannten Skala
zu geben. Daraus lässt sich herleiten, dass
der Fluglärm eine Störquelle ist, weil er
die direkte und indirekte Kommunikation
der Personen in ihrer Wohnung stört. Um
dieses Ergebnis einschätzen zu können,
ist der Vergleich zum Strassenlärm nötig:
Der Fluglärm stört stärker als der Strassenlärm die passive (z.B. Radio hören) und
die direkte (z.B. Gespräch) Kommunikation. Der Strassenlärm stört stärker als der
Fluglärm das Ein- und Durchschlafen, die
Ruhe und die Erholung.
Diese Unterschiede zeigen, dass der
Flugverkehr bei zunehmender Schallbelastung eine andere Geräuschkulisse aufInfoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
baut als der Strassenlärm. Ein Beispiel:
Der Strassenlärm, bei einer Schallbelastung von 68 Dezibel, hinterlässt ein starkes Rauschen als Dauergeräusch, beim
Flugverkehr hingegen handelt es sich um
prägnante, zwischen kleinen oder grossen Pausen auftretende einzelne Schallereignisse von kurzer Dauer aber hohen
Spitzenpegeln. Überdies besteht eine
Nachtflugsperrordnung. Solche und andere Gründe haben die befragten Personen beim Bild, das sie sich über die
Geräuschkulisse machen, bewegt, die genannten Unterschiede zwischen Flugund Strassenlärm zu nennen. Diesen Unterschied bringt auch das folgende Ergebnis auf den Punkt:
Fragt man die Personen, wie stark die
Ruhe in ihrem Quartier gestört sei, und
bringt man diese Antworten in Zusammenhang mit der Schallbelastung des
Fluglärms und des Strassenlärms, so resultiert folgender Unterschied: Mit zunehmender Strassenlärmbelastung steigt
auch sukzessive der Anteil der Personen,
die «gar nicht zufrieden sind» mit der
Ruhe. Beim Fluglärm hingegen ist ein
starker Anstieg der Personen, die mit der
Ruhe «gar nicht zufrieden» sind, erst
über 65 Dezibel feststellbar (Abb. 2). Solche Lärmbelastungen sind noch kein
Grund, das Wohnquartier zu verlassen.
Die Personen tun dies oder gedenken dies
zu tun, erst wenn sie eine mangelhafte
Quartierinfrastruktur vorfinden, oder
wenn sich keine Möglichkeiten für Erho-
lung und Entspannung anbieten. Deshalb
scheint es plausibel zu sein, dass solche
Probleme eher im Zusammenhang mit
dem Strassenlärm als mit dem Fluglärm
auftauchen (Abb. 2).
Was den Fluglärm anbetrifft, ist weiter zu erwähnen, dass die wahrgenommene Störung der Wohnqualität nicht
einfach nur mit der akustisch feststellbaren Schallenergie zusammenhängt, also
mit der Umrechnung der Einzelereignisse
zu einem energetisch vergleichbaren
Dauerschallpegel für 16 Stunden tagsüber oder 8 Stunden in der Nacht: Unabhängig von der Schallbelastung fühlen
sich die Personen umso stärker durch
Fluglärm in ihrer Wohnqualität gestört, je
mehr sie eine Verminderung der Pausen
zwischen den Schallereignissen wahrnehmen. Und sie nehmen auch unabhängig davon eine Störung ihrer Wohnqualität wahr, je näher sie sich unter der
Abflug- oder Anflugroute befinden. Mit
zunehmender Schallbelastung ist es vor
allem die Schallbelastung selbst, welche
die Störung bewirkt. Mit abnehmender
Schallbelastung gewinnen Pausenverhältnisse und Lage zur Flugroute an Bedeutung, weshalb sich Personen in ihrer
Wohnqualität gestört fühlen.
Lärmzonen
einzeln als auch gesamthaft und nach
ihrem Zusammenwirken beurteilt.» Die
Untersuchung hat gezeigt, dass die Personen die Störwirkung einer Lärmquelle
unter Ausblendung einer anderen Lärmquelle wahrnehmen. Bei der Gestaltung
der Wohnqualität darf demnach der
Fluglärm unabhängig vom Auftreten beispielsweise des Strassenlärms und von
diesbezüglichen raumplanerischen Massnahmen thematisiert werden. In Verbindung mit den vorher genannten Ergebnissen (Störwirkung ist proportional zum
Dauerschallpegel, zur Lage zur Flugroute
und zu den Pausenverhältnissen) führt
dies zu einer Lösung, die ungeachtet der
anderen Geräuschquellen Lärmzonen
vorschlägt. Lärmzonen verhindern flächendeckend das Wohnen dort, wo die
Schallbelastung zu gross wird, und sie
fordern dort erhöhte bauliche Schutzmassnahmen, wo eine gewisse Akzeptanz der Schallbelastung vorhanden ist.
Insofern bestätigt dieses Ergebnis die
Empfehlungen, welche die Internationale Zivilluftfahrtorganisation ICAO für die
Planung der Flughafenumgebung ausgearbeitet hat.
■
1
Die Voraussetzungen der Studie und deren
Ergebnisse sind in Buchform publiziert worden: Carl Oliva, Belastungen der Bevölkerung durch Flug- und Strassenlärm. Verlag
Duncker & Humblot, Berlin 1998.
Artikel 8 des Umweltschutzgesetzes verlangt: «Einwirkungen werden sowohl
Abb. 2: Prozentualer Anteil der Personen, die mit der Ruhe im Quartier «gar nicht zufrieden» sind, in Abhängigkeit von der Fluglärm- bzw. der Strassenlärmbelastung
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
19
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
Raumordnungsrelevante Aspekte
der Fluglärmbelastung
■ Peter Ettler, Dr. iur., Rechtsanwalt,
Zürich
Die Raumplanung ist im Begriffe, die
Flugplätze zu integrieren. Damit werden die schon lange vorhandenen
Konflikte mit der Richt- und Nutzungsplanung der flugplatznahen
Gebiete offengelegt. Im Bereich der
Landesflughäfen werden grosse Gebiete wegen der übermässigen Fluglärmbelastung mit Nutzungsverboten belegt, welche eine Anpassung
der bisherigen Planung erfordern
werden. Zugleich stellt sich die Frage
nach der Entschädigung der betroffenen Eigentümer.
Die im Sinne von Art. 11 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über
den Umweltschutz (USG) schädliche oder
lästige Fluglärmbelastung konzentriert
sich auf die nähere Umgebung der Flugplätze, insbesondere auf die An- und Abflugschneisen der Flugplätze. Dort überfliegen die Flugzeuge Grundstücke in geringer Höhe, und damit werden die einzelnen Überflüge zum markanten, Leqwirksamen Schallereignis1.
Weil es viele laute Überflüge braucht,
um den Leq2 in den Bereich des Immissionsgrenzwertes zu heben3, ist eine im
Sinne des USG übermässige Fluglärmbelastung im Bereich der meisten Flugfelder
und Regionalflughäfen ein höchstens
punktuelles Thema4. Die nachfolgenden
Ausführungen gelten daher hauptsächlich den raumordnungsrelevanten Aspekten der Fluglärmbelastung im Bereich der
Landesflughäfen Zürich, Genf und Basel.
Der Lärmbelastungskataster nach Lärmschutz-Verordnung
Die Bewegungszahl5, der Flottenmix6 und
die Verteilung der Bewegungen auf die
einzelnen Pisten und Abflugrouten bestimmen die Lärmbelastung an jedem
Punkt der Nachbarschaft eines Flugplatzes7. Diese Belastung wird nach Art. 37
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) im Lärmbelastungskataster dargestellt. Er ist im Sinne von
Art. 36 LSV eine für den Zeitpunkt der Er20
mittlung gültige8 Momentaufnahme der
Lärmbelastung und muss periodisch
nachgeführt werden. Der Lärmbelastungskataster selber ist kein Plan im Sinne des Bundesgesetzes [vom 22. Juni
1979] über die Raumplanung (RPG). Trotz
seiner soeben umrissenen Instabilität hat
er aber raumordnungsrelevante Auswirkungen.
Die Situation in der Schweiz präsentiert sich unterschiedlich: Eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
oder der Planungswerte ist im Bereich der
An- und Abflugschneisen von Zürich und
Genf häufig. In Basel sind in gewissen
Quartieren auf schweizerischem Gebiet
höchstens die Planungswerte überschritten. Bei den meisten Flugfeldern und Regionalflughäfen sind dagegen Grundstücke in Bauzonen selten betroffen9.
Auswirkungen auf die
Nutzungsplanung
Art. 22 ff. USG konkretisieren die lärmschutzrechtlichen Mindestanforderungen
an Bauzonen und Baubewilligungen in
lärmbelasteten Gebieten. Sie ergänzen
insofern die Vorgaben des RPG. Sie unterwerfen diese Gebiete Nutzungsverboten oder -einschränkungen je nach Stand
der Planung oder Überbauung. Voraussetzung dieser Beschränkungen ist, dass
ein Belastungsgrenzwert nach LSV überschritten ist. Der Lärmbelastungskataster
macht dies sichtbar. Die Beschränkungen
ergeben sich aber nicht aus ihm, sondern
direkt aus den gesetzlichen Vorgaben.
Nachfolgend wenden wir uns einigen
typischen Szenarien von Nutzungsbeschränkungen zu:
• Das Verbot der Einzonung
Art. 24 Abs. 1 USG verbietet die Einzonung in Gebieten, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte überschreiten, sofern diese Werte nicht durch planerische, gestalterische oder bauliche
Massnahmen eingehalten werden können. Wegen der besonderen Charakteristika des ubiquitär einwirkenden Fluglärms sind solche Massnahmen leider
meistens wirkungslos. Damit belegt Art.
24 Abs. 1 USG das nicht als Bauland für
den Wohnungsbau eingezonte Gebiet im
Bereich der Landesflughäfen de facto mit
einem dauernden Bauverbot10, solange
sich die Lärmbelastung durch heute noch
nicht ersichtliche technische Fortschritte
im Triebwerksbau nicht grundlegend reduziert.
Wegen des Vorsorgeprinzips ist die
Einzonung bereits nicht mehr möglich,
wenn die Planungswerte überschritten
sind11. Rund um die Landesflughäfen ist
daher ein grosses Gebiet von der baulichen Entwicklung ausgenommen.
• Die Pflicht zur Abzonung
Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten,
so sind sie gemäss Art. 24 Abs. 2 USG einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch
planerische, gestalterische oder bauliche
Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte eingehalten
werden können12. Bei Fluglärm fallen solche Massnahmen kaum in Betracht.
Damit bleibt nichts anderes übrig, als
solche Gebiete abzuzonen, d.h. sie z.B.
von der Wohnzone in eine Gewerbeund/oder Industriezone umzuzonen, sofern dies in Berücksichtigung der übrigen
raumplanerischen Vorgaben machbar
und sinnvoll ist. Das dürfte rund um die
Landesflughäfen selten der Fall sein, da
Gewerbe- und Industrieland heute im
Übermass vorhanden ist. Zudem sind die
Planungswerte so tief, dass ausgedehnte
Gebiete in der Umgebung der Landesflughäfen selbst als Industrie- oder Gewerbezone ausscheiden, weil sie Immissionen ausgesetzt sind, die über den Planungswerten der Empfindlichkeitsstufen
III und IV im Sinne von Art. 43 LSV liegen.
Folglich wird es häufig zu Auszonungen
kommen.
• Das Bauverbot in Bauzonen
Art. 22 USG in Verbindung mit Art. 22
Abs. 3 RPG verbietet wegen der besonderen Charakteristika des Fluglärms
grundsätzlich, Baubewilligungen für Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von
Personen dienen, in eingezonten aber
lärmbelasteten Gebieten zu erteilen. Dies
gilt für Neubauten, aber auch für wesentliche Umbauten und Erweiterungen
von Gebäuden (Art. 31 Abs. 1 LSV)13. Die
Ausstattung des Gebäudes mit SchallInfoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
schutzmassnahmen genügt gerade nicht,
da diese «die Immissionen am Referenzpunkt im offenen Fenster» nicht reduzieren14.
Art. 31 Abs. 2 LSV lässt unter sehr restriktiven Voraussetzungen15 Ausnahmebewilligungen zu, «wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes
Interesse besteht und die kantonale
Behörde zustimmt». In Anbetracht des
Schutzzweckes des USG verbietet es sich
daher, im Bereich der Landesflughäfen allein wegen der Besonderheiten des Fluglärms Ausnahmebewilligungen zu erteilen. Vielmehr braucht es dafür zusätzliche
Gründe, wie z.B. das Schliessen einer
hässlichen Baulücke in einem überbauten
Ortskern.
Damit sind Grundstücke im Perimeter
der Immissionsgrenzwerte der Landesflughäfen mit einem faktischen Bau- und
Ausbauverbot belegt. Immerhin bleiben
Umbauten zur blossen Modernisierung
und Werterhaltung von Wohnhäusern
möglich.
Kompensationen für
diese Eigentumsbeschränkungen
Die hohe Lärmbelastung im Bereich der
Landesflughäfen stellt unabhängig von
ihren Eingriffen in die Nutzungsrechte einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 22ter Bundesverfassung)
dar. Unter den nachstehend zu diskutierenden Voraussetzungen haben die Eigentümer daher Anspruch auf eine Enteignungsentschädigung. Wegen der
übermässigen Immissionen müssten die
Landesflughäfen zudem grundsätzlich
saniert werden (Art. 16 ff. USG). Da die
Sanierung aber nicht möglich ist und da
die Landesflughäfen öffentliche oder
konzessionierte Anlagen sind, tritt an die
Stelle der Sanierung die Pflicht, die bestehenden Gebäude grundsätzlich auf
Kosten des Flughafenhalters mit Schallschutzfenstern zu versehen (Art. 20 und
25 USG). Die Ansprüche auf Enteignungsentschädigung und auf Schallschutzmassnahmen sind voneinander unabhängig. Kann ein Eigentümer beide
geltend machen, sind die Kosten für den
Schallschutz nach der Praxis des Bundesgerichts als Realersatz von der Enteignungsentschädigung abzuziehen16.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
• Mit Wohnhäusern überbaute
Grundstücke
Eigentümer von mit Wohnhäusern überbauten Grundstücken im Bereich von
Flughäfen haben gemäss dem Leitentscheid Jeanneret und Kons.17 Anspruch
auf eine Entschädigung wegen formellen
Entzugs der Abwehrrechte gegen übermässige Einwirkungen, sofern die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
a) wenn der heutige Eigentümer oder
dessen Erblasser (kraft Erbschaft oder
kraft Erbvorbezugs) eine Liegenschaft
vor dem 1. Januar 1961 erworben hat
(Kriterium der Voraussehbarkeit);
b)wenn bezüglich dieser Liegenschaft die
Immissionsgrenzwerte gemäss der für
sie massgeblichen Empfindlichkeitsstufe überschritten sind (Kriterium der
Spezialität);
c) im Falle b) darf auch gleichzeitig das
Kriterium der Schwere des Schadens
als bejaht gelten. Bei der Bemessung ist
insbesondere die Lage, Art und Umgebung der Liegenschaft zu berücksichtigen.
Das Bundesgericht hat mit diesem
Entscheid den Weg für entsprechende
Entschädigungsforderungen geebnet,
noch bevor die Immissionsgrenzwerte im
Anhang Landesflughäfen der LSV festgelegt sind, wobei als provisorische Grenze
ein Leq von >65 dB(A) gilt.
Ein Anspruch auf Schallschutzfenster18 im Sinne von Art. 20 oder 25 USG
ergibt sich, wenn bei bestehenden die
Alarmwerte oder bei neuen oder wesentlich geänderten Flughäfen19 die Immissionsgrenzwerte in der Nachbarschaft
überschritten werden20. Die 5. Ausbauetappe für den Flughafen Zürich wurde
von der Konzessionsbehörde zu Recht als
wesentliche Änderung der Anlage eingestuft, weshalb lärmbelastete Gebiete
rund um den Flughafen Zürich je nach
Festlegung der Immissionsgrenzwerte ab
65 oder bereits ab 60 dB(A) mit Schallschutzfenstern versehen werden müssen.
• Nicht überbaute Grundstücke
Komplexer ist die Situation bei nicht überbauten, eingezonten Grundstücken. Art.
24 Abs. 2 USG postuliert bei Nichteinhaltung der Planungswerte die Abzonung.
Sofern dem Eigentümer dabei eine angemessene wirtschaftliche Nutzung verbleibt, ist eine Enteignungsentschädigung nicht geschuldet21. Da die Abzonung häufig nicht zu einem planerisch
befriedigenden Ergebnis führt, bleibt die
Auszonung häufig die realistische Alternative.
21
Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung
Selbst diese, das heisst der (vollständige) Entzug der Bauzonenqualität nach
RPG begründet aber nur ausnahmsweise
einen Anspruch auf Enteignungsentschädigung.
«Nur wo das Bauen rein rechtlich
zulässig, tatsächlich möglich sowie nach
den Umständen mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft zu erwarten gewesen wäre..., kann in der Eigentumsbeschränkung, welche die Überbauung ausschliesst, ein besonders schwerer Eingriff
gesehen werden, der eine Entschädigungspflicht auslöst»22.
Bei nicht eingezonten Grundstücken,
welche nach Art. 24 Abs. 1 USG nicht
mehr eingezont werden dürfen, gilt mutatis mutandis dasselbe23.
ob diese Antinomie zum Tragen kommt,
da die Flughafen-Kantone Basel, Genève
und Zürich starke Eigeninteressen als direkte oder indirekte Flughafenhalter haben. Ihre und die Bundesinteressen laufen damit parallel und die betroffenen
Gemeinden, die keinen Rechtsanspruch
auf Teilnahme am Konfliktbereinigungsverfahren haben, drohen auf der Strecke
zu bleiben. Die vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) geplante breite Vernehmlassung vermag ihre fehlende Mitwirkung kaum zu ersetzen. Auf den SIL
und auf die ihm folgenden Anpassungen
in den kantonalen Richt- und Nutzungsplanungen darf man deshalb gespannt
sein.
■
Fluglärm kann auch in anderen Gegenden
lästig sein. Z.B. wirkt er in ruhigen Wohnzonen einer bereits in grösserer Höhe überflogenen Stadt oder im Alpenraum störend,
weil er in geschützte Bereiche eindringt, wo
der terrestrische Lärm gerade nicht hinreicht. Weil die messbare Lärmbelastung in
praktisch allen diesen Fällen aber gering ist,
bleibt er ein Thema für die Lärmbekämpfung nach Art. 11 Abs. 2, nicht aber nach
Abs. 3 USG.
2 Das gilt auch für die anderen gebräuchlichen
Masse für Fluglärmbelastung. Ein Ausweichen z.B. auf den NNI ist schon deshalb nicht
zu empfehlen, weil dieser Spitzenpegel von
<68 dB(A) herausfiltert.
3 Sowohl nach Anhang 5 LSV für Regionalflughäfen und Flugfelder sowie gemäss
noch festzusetzendem neuem Anhang für
die Landesflughäfen.
4 Dazu müssen einige Hinweise genügen.
Grössere Problembereiche gibt es z.B. in Lugano-Agno und in Bern-Belp.
5 Eine Bewegung = ein Start oder eine Landung.
6 Die Zusammensetzung der auf einem Flugplatz verkehrenden Flugzeuge nach Grösse
und Leistung. Z.B. haben vollbeladene
Langstreckenflugzeuge schlechtere Steigeigenschaften als Kurz- und Mittelstreckenflugzeuge, was sich in tieferen Überflügen
und in mehr Lärm auswirkt.
7 Die Flugplätze werden unterteilt in Flugfelder (d.h. bewilligte) und in Flughäfen (konzessionierte) (Art. 37 und 37a und b LFG). In
letzter Zeit rückt auch die Mischnutzung von
Militärflugplätzen ins Blickfeld. Werden solche für die zivile Nutzung «umgewidmet»,
müssen sie bewilligt oder konzessioniert
werden.
8 «Zukünftige Änderungen der Lärmimmissionen ... werden berücksichtigt, sofern die
betreffenden Projekte im Zeitpunkt der Ermittlung bereits öffentlich aufgelegt sind.»
9 Für Ausnahmen vgl. FN 4.
10 BGE 120 Ib 84 Altendorf; 117 Ib 308 ff. E4.
Alpnach.
11 BGE 117 Ib 312 ff. Alpnach; 117 Ib 34, 116
1
Grosser planerischer
Nachholbedarf
Die schweren Nutzungskonflikte, welche
sich im Bereich der Landesflughäfen zur
Zeit abzeichnen, bescheinigen den kantonalen Behörden weder eine vorausschauende Luftfahrt- noch eine ebensolche Raumordnungspolitik. Der gordische
Knoten der Siedlungen in unmittelbarer
Flughafennähe kann heute nur noch unter grossen Opfern gelöst werden. Mögliche Forderungen aus Enteignungsentschädigungen und für Schallschutzfenster wurden daher auf rund Fr. 2 – 2,4
Milliarden extrapoliert24. Für die betroffenen Gemeinden ist damit das Problem allerdings noch nicht gelöst. Der Wegzug
guter Steuerzahler, die soziale Entmischung und die stark behinderte Erneuerung der Bausubstanz müssen hier als
Stichworte genügen.
Der kurz vor der Vernehmlassung stehende Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) wird einen Planungsschub auslösen. Über ihn sind der zu erwartende
Luftverkehr auf den Flugplätzen und die
kantonale Richt- und Nutzungsplanung
endlich aufeinander abzustimmen (Art.
13 und Art. 6 Abs. 4 RPG). Die dafür in
Art. 7 und 12 RPG und Art. 13 RPV vorgesehenen Instrumente sind aber in der
Praxis wenig erprobt und für die vorliegende Konfliktsituation nur beschränkt
tauglich. Das Konfliktbereinigungsverfahren setzt nämlich auf eine Antinomie
der Bundes- und der kantonalen Raumordnungsinteressen. Es ist aber fraglich,
22
Ib 168 E7.; 116 Ib 265 ff.; 116 Ib 445 f.; vgl.
auch die zustimmende Lehre: Ch. Zäch,
Kommentar USG N 12 zu Art. 23; C. Bandli, Kommentar USG N 8 f. zu Art. 24; Peter
Heer, Lärmschutz bei Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen (Art. 24 USG) in
URP/DEP 1992, S. 574 ff.
12 BGE 120 Ib 84; 117 Ib 308 ff. E. 4., Alpnach;
C. Bandli, N 12 f. zu Art. 24 in Kommentar
USG.
13 BGE 120 Ib 83 f. E. 3 d, Altendorf; 117 Ib
127 f., E. 3 a, Badenerstrasse, Zürich; C.
Bandli, Kommentar USG, N 10 ff. zu Art. 22,
bei Umbauten und Erweiterungen unter
Hinweis auf die Botschaft und die Beratung
des USG im Nationalrat.
14 C. Bandli, Kommentar USG, N 16 und N 14
zu Art. 22.
15 BGE 120 Ib 83 f. E. 3 d, Altendorf, ferner C.
Bandli, a.a.O., N 18 zu Art. 22 mit Literaturnachweisen.
16 BGE 119 Ib 362 ff. E. 6, bestätigt in diversen
Bemessungsentscheiden betreffend den
Flughafen Genève, Résumé in AJP 3/1997,
S. 332.
17 BGE 121 II 317 ff.
18 Dieser ist ein unvollkommenes Hilfsmittel.
Werden die Fenster z.B. in der warmen Jahreszeit geöffnet, wirkt der Schallschutz nicht
mehr. Zudem dringt Fluglärm auch über andere Stellen der Gebäudehülle ein, weshalb
die Isolation der Fenster nicht genügt. Eine
Schallisolation bestehender anderer Gebäudeteile ist aber technisch schwierig und wenig effizient, weshalb man sich auf Schallschutzfenster beschränkte.
19 Wie der Entscheid des EVED in Sachen Rahmenkonzession für die 5. Ausbauetappe des
Flughafens Zürich belegt, gilt diese als wesentliche Änderung der Anlage.
20 Art. 7, 8 Abs. 2, 10 und 15 LSV; bei Flugfeldern dürfen dagegen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten
werden, wobei Erleichterungen bis zu den
Alarmwerten – aber nicht darüber hinaus –
gewährt werden können.
21 BGE vom 27.9.1989, Grisard-Senft c. Birsfelden, zit. nach Leimbacher S. 74 f. Dieser
Entscheid verweist auf BGE 114 Ia 33 und
114 Ib 121 E. 6 b. Diese Rechtsprechung
wurde in den Entscheiden über die Bemessung der Enteignungsentschädigung in den
Fällen Flughafen Genf auf eindrückliche
Weise bestätigt (z.T. abgedruckt in BGE 122
II 340 ff.).
22 Vgl. dazu Jörg Leimbacher, Planungen und
materielle Enteignung, VLP-Schrift Nr. 63,
Bern 1995, S. 57 ff.; ferner BGE 117 Ib 49 E.
5 b; 116 Ib 384 E. 6 a; 113 Ib 135 E. 4 b.
23 Vgl. dazu die eingehende Darstellung bei
Leimbacher, a.a.O. S. 39 ff.
24 6. Teilbericht, S. 54.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Raumplanerische Instrumente und Massnahmen
Sachplan
Infrastruktur der Luftfahrt (SIL)
■ Paul Hug, Projektleiter SIL, BAZL, Bern
Übersicht
Mit dem gegenwärtig in Erarbeitung stehenden Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) legt der Bund jenes Planungsinstrument vor, welches sich im Rahmen
der «Massnahmen des Bundes zur Raumordnungspolitik» mit der Luftfahrt befasst. Der SIL ist eine umfassende, übergeordnete Aufnahme der heutigen Luftfahrtinfrastruktur, möglicher Entwicklungen und der sich daraus ergebenden Ansprüche, Widersprüche und Konfliktpotentiale.
Federführend für die Erstellung des
SIL ist das Bundesamt für Zivilluftfahrt
(BAZL), in Zusammenarbeit mit den betroffenen Bundesstellen. Es lässt sich dabei von dem Bemühen leiten, möglichst
lückenlos auch jene Interessen zu erfassen und aufzuführen, welche in der politischen Diskussion umstritten sind. Dahinter steht die Überzeugung, dass nur
eine offene, unvoreingenommene und
sachbezogene Diskussion zu einer ausgewogenen und tragfähigen, die Interessen
des Landes optimal reflektierenden
Luftfahrtinfrastrukturpolitik führen kann.
In diesem Sinn ist der SIL mehr als eine
Bestandesaufnahme. Er formuliert Ziele
und zeigt mögliche Entwicklungen und
Perspektiven auf, wie sie sich aus der Abwägung der meist kontroversen Partikularinteressen ergeben und setzt Prioritäten. Schliesslich ist er das Instrument, mit
dem das Ergebnis der sachbezogenen
Diskussion festgehalten wird.
Luftverkehr ist als Teil des übergeordneten Systems «Gesamtverkehr» zu betrachten, welches seinerseits einer grossen Zahl widersprüchlicher Ansprüche
und Interessen ausgesetzt ist: die Gesellschaft als Ganzes stellt andere Anforderungen als die Wirtschaft, und politische
Zielsetzungen bezüglich Verkehr, Raumordnung, Umwelt und Finanzen kollidieren mitunter frontal. Aber auch die starke internationale Verflechtung der Luftfahrt schränkt die Auswahl der strategischen Optionen stark ein.
Angesichts dieser politischen Realität
und der Tatsache, dass sich die schweizerische Luftfahrtinfrastruktur im internationalen Vergleich insgesamt durchaus
sehen lassen darf, drängt sich kein massiver Ausbau auf. Die Mobilitätsansprüche
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der Gesellschaft können auch in Zukunft
ohne neue Flugplätze weitgehend befriedigt werden. Es ist jedoch wichtig, die
heute vorhandene Infrastruktur zu erhalten, ihre Nutzung sowie ihre Interaktion
mit der Umwelt zu optimieren und die
Anpassung an die Nachfrage, den Stand
der Technik und an die internationalen
Standards sicherzustellen.
Dazu wird der SIL unter dem Titel
«Konzeptionelle Ziele und Vorgaben für
die Luftfahrt» konkrete Thesen formulieren. In verkürzter Form postulieren sie:
• die sachgerechte Würdigung der Luftfahrtinfrastruktur im Rahmen der umfassenden nationalen Verkehrspolitik. Jeder
Verkehrsträger soll dort zum Einsatz kommen, wo seine spezifischen Stärken liegen, und jedes einzelne Element der Luftfahrtinfrastruktur (vom grossen Flughafen bis zum bescheidenen Segelflugfeld)
ist als Teil des Gesamtsystems zu betrachten.
• die optimale Nutzung aller Ressourcen
durch vermehrte Zusammenarbeit sowohl innerhalb des Teilsystems Luftfahrt
(z.B. durch Kooperation von Flughäfen)
wie auch zwischen den einzelnen Verkehrsträgern (z.B. Luft/Schiene).
• die fortgesetzte Einbindung des
schweizerischen Luftverkehrs in das europäische und internationale Umfeld.
• die Förderung der Umweltverträglichkeit der Luftfahrt durch ausgewogene
räumliche Verteilung, gleichmässige Nutzung und technische Optimierung der
bestehenden Infrastrukturanlagen, durch
operationelle Massnahmen, wie z.B.
Nachtflugeinschränkungen sowie durch
eine zurückhaltende Bewilligung von
Neuanlagen.
Die konzeptionellen Ziele und Vorgaben werden für die acht Teilbereiche Landesflughäfen, Regionalflugplätze, zivil
mitbenützte Militärflugplätze, Flugfelder,
Wasserflugplätze, Heliports, Landestellen
und Flugsicherungsanlagen zusammengefasst sowie spezifisch für jede einzelne
der insgesamt 185 Luftfahrtanlagen weiter konkretisiert.
Anhörung und Mitwirkungsmöglichkeit
Voraussichtlich im dritten Quartal 1998
wird ein erster SIL-Entwurf in eine breite
gesamtschweizerische Vernehmlassungsrunde gehen. Thesen, Ziele und Vorgaben sowie die möglichen Perspektiven,
wie sie sich aus der Abwägung der in vielen Punkten widersprüchlichen Partikularinteressen ergeben, werden damit in die
politische Diskussion geführt.
■
Die Aussagen des SIL
A Konzeptionelle Ziele
und Vorgaben
Die Luftfahrt ist Teil des Gesamtverkehrssystems und soll sich auch nach
den Zielen und Grundsätzen der generellen Verkehrspolitik richten. Sie ist
aber auch eng mit verschiedenen anderen Politikbereichen verflochten, insbesondere mit der Gesellschafts-,
Wirtschafts-, Raumordnungs-, Umwelt- und Finanzpolitik. Die konzeptionellen Ziele und Vorgaben werden
daher unter Beachtung dieser Wechselbeziehungen definiert und festgelegt.
B Ziele und Vorgaben in den Teilbereichen
Konkretisierung der konzeptionellen
Ziele und Vorgaben, zusammengefasst
für die Teilbereiche Landesflughäfen,
Regionalflugplätze, zivil mitbenützte
Militärflugplätze, Flugfelder, Wasserflugplätze, Heliports, Landestellen und
Flugsicherungsanlagen ausserhalb der
Flugplatzareale, mit Ausgangslage
(Text und Karte) sowie den auf Teil A
ausgerichteten Festlegungen.
C Anlagespezifische Ziele
und Vorgaben
Weitere Konkretisierung der in den Teilen A und B enthaltenen Ziele und Vorgaben für jede Luftfahrtanlage, nach
Kantonen zusammengestellt (s. S. 24).
Grundsatz: Die Beziehungen zwischen Flugplätzen und deren Nachbarschaft sollen so geordnet und dargelegt werden, dass die bestehende und
zukünftige Umweltsituation für alle
Beteiligten auf die Dauer transparent
ist und die beidseits in Kauf zu nehmenden Einschränkungen und Belastungen zumutbar und erträglich sind.
23
Raumplanerische Instrumente und Massnahmen
Kantonskarte
mit allen Luftfahrtanlagen
• im Kanton
• in den Nachbarkantonen
Objektblatt
Ausgangslage: • Betroffene Gemeinden;
• Stellenwert und Zweckbestimmung der
Anlage; • Flugplatzareal und darüber hinausgehende räumliche Wirkungen;
• Handlungsbedarf; • Lösungsstrategie;
• Beschlussteil: Festsetzungen; Zwischenergebnisse; Vororientierungen
Anlagekarte
Räumliche Wirkungen
• Flugplatzareal mit Nutzungsangaben
• Gebiet mit Hindernisbegrenzung
• Gebiet mit Lärmbelastung > 55 dB(A)
Kantons- und Gemeindegrenzen
Schutzobjekte im Umkreis von 5km
(Karten: Ausschnitte, adaptiert)
SIL - Kurzporträt des Sachplans «Infrastruktur der Luftfahrt»
Auftrag
Erarbeitung eines Sachplanes Infrastruktur der Luftfahrt mit Angaben
über die:
• Sicherstellung und Entwicklung der
schweizerischen Luftfahrtinfrastruktur;
• Planung und Abstimmung im Rahmen der Richt- und Nutzungsplanung;
• Konzessions-, Bewilligungs- und Genehmigungsverfahren.
vgl. Bericht über die Massnahmen des
Bundes zur Raumordnungspolitik
(Realisierungsprogramm 1996-1999)
Zweck
Koordinations- und Planungsinstrument des Bundes
Mit dem Sachplan Infrastruktur der
Luftfahrt (SIL) will der Bund:
• eine räumlich kohärente Luftfahrtinfrastrukturpolitik festlegen;
• eine umfassende Koordination und
Planung gewährleisten;
• dabei mit den Kantonen und dem
angrenzenden Ausland zusammenarbeiten;
• Ziele und Vorgaben zum weiteren
Planungsvorgehen verankern.
Inhalt
I Allgemeines
Einleitung, Lesehilfe
II Luftfahrtinfrastruktur
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Bisherige und absehbare Entwicklungen
Verzeichnis der heutigen Luftfahrtanlagen
III Aussagen des Sachplans
A Konzeptionelle Ziele und Vorgaben
B Ziele und Vorgaben in den
Teilbereichen
C Anlagespezifische Ziele und
Vorgaben
IVErläuterungen
zum Sachplanverfahren, Begründung
der Festlegungen, Prüfungsbericht des
BRP
V Anhänge
Begriffserklärungen,
Abkürzungen, Verteiler
Gegenstand
185 Luftfahrtanlagen, davon:
3 Landesflughäfen
12 Regionalflugplätze
10 zivil mitbenützte Militärflugplätze
7 ehemalige Militärflugplätze
35 Flugfelder
1 Wasserflugplatz
29 Heliports
43 Gebirgslandeplätze
42 Flugsicherungsanlagen
Erarbeitung
Federführung
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)
Bisherige Schritte
• Einsetzung einer interdepartementalen Arbeitsgruppe (BAZL, BRP, BUWAL, VBS)
• Grundlagenbeschaffung: erste Umfrage bei Kantonen, Gemeinden
und Flugplatzhaltern
• Problemerfassung und erste sachbezogene Gesprächsrunde mit Kantonen, Gemeinden und Flugplatzhaltern
Weitere Schritte
• erster Sachplanentwurf
• 2. Halbjahr 1998: öffentliche Auflage, Anhörung und breite Mitwirkung sowie erste Ämterkonsultation
• 1. Halbjahr 1999: Auswertung,
Bereinigungsgespräche,
Anpassungsarbeiten und Prüfungsbericht BRP
• 2. Halbjahr 1999: zweite Ämterkonsultation, Antrag an den Bundesrat,
Gutheissung durch den Bundesrat.
Wirkungen
Der SIL hat nach seiner Gutheissung
durch den Bundesrat Wirkung für die
Behörden aller Stufen. Das zuständige
Departement und das BAZL handeln
nach seinen Rahmenanweisungen, die
weiteren Bundestellen, Kantone und
Gemeinden sind verpflichtet, seine
Festlegungen bei ihren raumwirksamen Tätigkeiten zu berücksichtigen.
Motto
Zusammenarbeit und Mitwirkung
(Art. 2 und 4 RPG)
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Raumplanerische Instrumente und Massnahmen
Kantonales Leitbild Luftverkehr:
Der Kanton Bern bezieht Position
■ Bernhard Künzler und Hans-Peter
Oberli, Projektleiter, Abteilung Kantonsplanung, Amt für Gemeinden und
Raumordnung, Bern
Zehn Grundsätze bestimmen die Politik
des Kantons Bern in Sachen Luftverkehr.
Damit soll «eine massvolle Entwicklung
des Luftverkehrs auf seinem Gebiet» angestrebt werden, «die den wirtschaftlichen und ökologischen Interessen Rechnung trägt»: So hiess es in der Pressemitteilung, als der Regierungsrat im letzten
Jahr das «Kantonale Leitbild Luftverkehr»
genehmigte. Mittlerweile ist das Leitbild
auch dem Grossen Rat zur Kenntnis gebracht worden.
Weiter stand in der Mitteilung: «Das
Leitbild stellt einen Kompromiss zwischen
den Wirtschaftsinteressen und den Anliegen des Umweltschutzes dar. Für die Verwaltung setzt es die Leitplanken für Stellungnahmen zuhanden der Bundesbehörden. Es nimmt nicht Stellung zu
konkreten Ausbauvorhaben. Bei der Umsetzung des Leitbilds setzt der Kanton auf
eine enge Zusammenarbeit mit den Gemeinden, Planungs- und Bergregionen
sowie den übrigen Betroffenen».
Zehn Grundsätze
Die zehn Grundsätze gehen von relativ
generellen Aussagen («Der Luftverkehr
ist Teil des gesamten Verkehrssystems»)
bis zu recht konkreten Anweisungen,
zum Beispiel zum Thema «Eigenverantwortung»: «Betreiberinnen und Betreiber
von Flugplatzanlagen handeln im Rahmen der Vorgaben eigenverantwortlich.
Indem sie mit technischen oder betrieblichen Massnahmen die raumplanerischen
Grundsätze einhalten und die vom Bund
im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt
(SIL) festgelegten Eckwerte der Umweltbelastung unterschreiten, gewinnen sie
einen Handlungsspielraum, den sie nach
eigenem Ermessen ausnutzen können».
Die Auflistung der Randtitel gibt einen groben Überblick über die behandelten Themen:
1. Verkehrssystem
2. Verhältnis zu anderen Verkehrsträgern
3. Kostenwahrheit
4. Ganzheitlichkeit
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5. Raumplanung und Umweltschutz
6. Interessenabwägung
7. Eigenverantwortung
8. Angebot und Aufgabenteilung
9. Espace Mittelland
10. Information und Kommunikation
Raumplanung
im Leitbild
Von besonderem Interesse ist der Grundsatz 5 zu «Raumplanung und Umweltschutz: Die rechtlichen Bestimmungen
der Raumplanung und der Umweltschutzgesetzgebung, insbesondere die
Immissionsgrenzwerte (Lärm und Luft),
sind einzuhalten. Bei notwendigen Erleichterungen wird erwartet, dass der
Bund öffentliches Interesse, betriebliche
und technische Machbarkeit und wirtschaftliche Bedeutung sorgfältig abwägt.
Vorsorgliche Emissionsbegrenzungen
sind dann zu erlassen, wenn sie technisch
und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sind.
Werden erhebliche
öffentliche Interessen berührt, ist die
Festlegung von Eckwerten der Umweltbelastung (Korsett) vorzusehen».
Die Raumplanung hat also konkret Eingang in das
Leitbild gefunden.
Damit ist jedoch
ihre Rolle nicht abschliessend
beschrieben. Es darf
mit Recht behauptet werden, dass die
Initiative zur Erarbeitung des Leitbilds hauptsächlich
von der Raumplanung ausging: Das
Amt für Gemeinden und Raumordnung wies darauf
hin, dass im Rahmen des SIL der
Kanton eine eigene,
konsolidierte Meinung zum Thema
Luftverkehr vertreten sollte.
Möglichst breit
abstützen
Bis zum Vorliegen des Leitbilds waren
Stellungnahmen jeweils situationsbezogen verfasst, ohne dass sie auf ein konsolidiertes Fundament und eine ganzheitliche Sicht abgestimmt werden konnten. Von der Raumplanung her wurde
deshalb zur Begründung des Projekts darauf hingewiesen, dass im Bereich des
Luftverkehrs – der hauptsächlich auf Bundesebene geregelt wird – der Kanton am
besten Einfluss nehmen könne, wenn er
klare Grundlagen besitze und seine Haltung breit ausdiskutiert sei.
In den folgenden breiten Diskussionen zeigte sich allerdings dann auch das
Spannungsfeld, in dem sich der Luftverkehr heute bewegt. In der Projektorganisation, geleitet vom Amt für öffentlichen
Verkehr des Kantons, prallten die verschiedenen Ansichten heftig aufeinander: Flugplatz- oder Helikopterbetreiber
waren unter keinen Umständen mit den
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Raumplanerische Instrumente und Massnahmen
Flughafen Bern-Belp: massvolle Entwicklung mit Verbindungen zu europäischen Zentren (Foto: Bernhard Künzler, Ittigen-Bern)
Fluglärmgegnern unter einen Hut zu bringen.
Nach einer Vernehmlassung, deren
Ergebnisse nicht hätten kontroverser sein
können, wurde das Leitbild schliesslich in
einem kleinen Kreis von Fachleuten bereinigt. Es stellt deshalb bloss mehr oder
weniger den kleinsten gemeinsamen
Nenner dar. Der Härtetest steht dem Leitbild noch bevor.
Bern-Belp als Zankapfel
Im Kanton Bern gibt es insgesamt sieben
Flugfelder, zwei Heliports und neun Gebirgslandeplätze. Im Berner Oberland
steht zudem die Umnutzung der nicht
mehr benötigten militärischen Flugplätze
zur Diskussion. «Aus ökologischen Gründen befürwortet der Regierungsrat deshalb die restriktive Nutzung der Lande26
plätze. Das öffentliche Interesse an einer
intakten Landschaft soll allfälligen Einzelinteressen vorgehen. Die Zusammenarbeit und Aufgabenteilung zwischen den
Flugplätzen soll gefördert werden».
Diese Haltung des Regierungsrats ist
aus Sicht einzelner Promotoren nicht unumstritten, aber doch in breiten Kreisen
anerkannt. Grössere Auseinandersetzungen spielen sich jedoch um den Regionalflughafen Bern-Belp ab. Im Leitbild
gibt der Regierungsrat ein klares Bekenntnis dazu ab. Er befürwortet Fluglinien zu den europäischen Zentren, wenn
diese mit der Bahn nicht vergleichsweise
attraktiv erschlossen sind. Bern-Belp soll
seine Stellung als wichtigster Regionalflughafen des Espace Mittelland behaupten. Der Kanton bejaht deshalb eine
massvolle Entwicklung des Flughafens
unter Einhaltung der Grenzwerte und Anstrengungen zur Reduktion der Umweltbelastungen.
Diese Haltung stösst bei Fluglärmgegnern auf Unverständnis, obwohl mit der
Ausweitung des Linienverkehrs in den
letzten Jahren eine massive Reduktion der
Freizeitfliegerei in Bern-Belp einherging.
Gestützt wurde die Haltung des Kantons
allerdings kürzlich von Bundesseite: Auf
den Beginn des Sommerflugplans konnten die Betriebszeiten leicht ausgedehnt
werden, damit die vom Flughafen BernBelp aus operierenden Fluggesellschaften
ihre Funktion als regionale Zubringer zu
den europäischen Knoten beibehalten
können.
■
Hinweis: Das Kantonale Leitbild Luftverkehr kann bezogen werden beim Amt für
öffentlichen Verkehr des Kantons Bern,
Reiterstrasse 11, 3011 Bern, Telefon 031
633 37 11.
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Raumplanerische Instrumente und Massnahmen
Luftfahrtanlagen
in der Ortsplanung Kloten
■ Stephan Föllmi, Stadtwerke; Heinz
Rothweiler, Umwelt+Gesundheit; Heinz
Kuster, Bausekretär; Felix Stephan,
Stadtingenieur, Kloten
Der 5. Mai 1946 ist ein Datum, an dem
Weichen mit nicht absehbaren Folgen
für die Region Zürich gestellt wurden. Mit 105’703 Ja gegen 29’273
Nein bewilligten die Zürcher Stimmbürger einen Kredit von Fr. 36,8 Mio.
für den Bau des Flughafens Zürich.
Damit wurde beschlossen den Flugplatz Dübendorf aufzugeben, der
nicht zu einem zivilen interkontinentalen Flughafen ausgebaut werden
konnte, und den Anschluss an das internationale Netz mit dem Bau eines
neuen Grossflughafens zu suchen.
Dadurch war die Entwicklung eines
wirtschaftlichen Gegenpols zum Verwaltungszentrum Bern ermöglicht,
welche den Staat Schweiz bis heute
nachhaltig prägt.
Der Abstimmung vorausgegangen war
der Bundesbeschluss vom 22. Juni 1945
über den «Ausbau der Zivilflugplätze».
Darin wurde Zürich zum Standort eines
interkontinentalen Flughafens erklärt.
Aber auch das gesamte mittlere Glatttal, welches bis anhin eine ländliche Gegend mit schmucken Bauerndörfern war,
hatte die Moderne innert Kürze eingeholt. Kloten, auf dessen Gemeindegebiet
ein Grossteil des mit Vertrag vom 4. Januar 1946 an den Kanton Zürich abgetretenen Waffenplatzareals lag, wurde
von einer nicht voraussehbaren Welle der
Veränderungen überrollt. Diese schnellen
Entwicklungen haben in der Stadt Kloten
bleibende Spuren hinterlassen. Dies obwohl weitsichtige Politiker und fortschrittliche Planer versuchten, die verschiedenen Ansprüche aufeinander abzustimmen.
Zeitraumes erhöhte sich auch die Anzahl
der Wohnungen von rund 850 auf
5’500! Verwaltung, Infrastruktur und
grössere Flächen an erschlossenem Bauland mussten innert kürzester Zeit bereit
gestellt werden.
Der Entwicklungs-Rhythmus der Standortgemeinde wurde vom Flughafen diktiert. Durch das angeschlagene Tempo
und den damaligen ungebrochenen Zukunftsglauben waren auch raumplanerische Fehlentwicklungen möglich, welche
das Ortsbild heute noch massgeblich prägen. So gelang es leider nicht, den damaligen Dorfkern entweder ganzheitlich
zu erhalten oder vollständig zu erneuern.
Die Mischung der aus den 70er-Jahren
stammenden Zentrumszone mit der bäuerlichen Kernzone führte zu teilweise harten Übergängen in den Quartiercharakteren.
Ortsplanung im Umgang mit dem Phänomen Flughafen
Die vermeintliche Rechtsnatur des Flughafengebietes wandelte sich im Laufe der
Zeit deutlich und stetig. Alle Änderungen
verlagerten sie in Richtung der vermehrten Liberalisierung der Gesetzgebung.
Die Delegation der Verantwortung auf
die nächst höhere Ebene wurde mit jedem Schritt ausgeprägter. Angesichts der
zunehmenden Wichtigkeit und des damit
verbundenen öffentlichen Interesses am
Flughafen als Motor für die wirtschaftliche Entwicklung der Deutschschweiz
kann dies aber auch nicht verwundern!
Das Flughafengebiet war bereits in
den Zonenplänen von 1962 und 1974
speziell dargestellt. Die Bauordnungen
hingegen unterstellten dieses grundsätzlich den Vorschriften der damaligen Industriezonen. Bereits 1974 aber wurden bezüglich Grenz- und Gebäudeabständen
die kantonalrechtlichen Mindestabstände zugelassen. Innerhalb von Grundstükken galten sogar nur noch die wohn- und
arbeitshygienischen Verhältnisse als wesentlich. Dies ermöglichte und begünstigte die heute vorherrschende geschlossene Bauweise, welche vor allem das Gebiet um den Flughafenkopf prägt.
In der Bauordnung (BZO) 1986
schliesslich wurde der Flughafen vollständig den kantonalrechtlichen Minimalvorschriften unterstellt. Die Gemeinde selber
legte darüber hinaus nur noch Bestimmungen im Bereiche des Grünanteils fest.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diese BZO aber nur teilweise. Er
nahm Teile der kommunalen Freihaltezone im Gebiet Rächtenwiesen von der
Genehmigung aus und wies diese dem
Flughafenareal zu. Die Stadt Kloten rekur-
Konsequenzen
für Kloten
Es ist naheliegend, dass ein Dorf – es hatte seine Bevölkerungszahl innerhalb von
20 Jahren von 3’500 auf nahezu 17’000
verfünffacht – in den meisten Belangen
stark gefordert wird. Innerhalb desselben
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Schematische Darstellung des Siedlungsraumes von Kloten
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Raumplanerische Instrumente und Massnahmen
rierte dagegen mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht. Dieses
machte im Urteil vom 23. Dezember
1992 eine für alle Beteiligten eher erstaunliche Aussage:
Es wurde festgestellt, dass das kantonale Bau- und Planungsgesetz keine
Flughafenzone vorsehe und somit auch
keine Grundstücke dieser zugeteilt
werden könnten....! Da die Stadt Kloten dies aber nicht gerügt hatte, verzichtete das Bundesgericht darauf, die
aufgeworfenen Fragen weiter zu untersuchen und den tatsächlichen Status
des Gebietes zu klären.
Die Zuständigkeiten im Flughafengebiete waren somit unklarer denn je. Faktisch entsprach die Feststellung, dass dieses Areal eigentlich unter Bundesrecht
behandelt werden müsse, einem ersten
klaren Schritt Richtung «Ausgemeindung». Einer Tendenz übrigens, welche
sich in nahezu allen Bereichen der Flughafenanliegen fortgesetzt hat.
Nach der Revision der
Luffahrtgesetzgebung
1995 musste wiederum eine neue Bauund Zonenordnung festgesetzt werden.
Dies im Nachgang zur Revision des kantonalen Baugesetzes sowie der Eidgenössischen Luftfahrtgesetzgebung. In der
Verordnung über die Infrastruktur der
Luftfahrt (VIL) wurden die Kompetenzen
der Standortgemeinden im Bezug auf die
Flughafenbauten ein weiteres Mal gekürzt: Die Verordnung setzte Kloten jeder
anderen betroffenen Gemeinde gleich. Es
blieb nur noch die Möglichkeit zur Stellungnahme. Der Erlass von Festlegungen
Kernzonenbauten, umgeben von Zentrumszonen der 60er-Jahre
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lungen einzubringen. Ein gestalterischer
Einbezug in die Arbeiten fand aber auch
hier nicht statt.
Die wichtigsten raumplanerischen Probleme
Bebautes Gebiet in der Anflugschneise –
trotz allem mit hoher Lebensqualität
oder das Sprechen von Bewilligungen betreffend wesentlicher Bauten auf dem
Flughafenareal war nicht mehr möglich.
Jeder gestalterische oder kreative raumplanerische Ansatz ist somit unterbunden
worden.
Die revidierte Bau- und Zonenordnung (BZO) enthält deshalb auch nur
noch minimale Festlegungen in Bezug
auf den Flughafen. Einerseits wird darin
ausgeführt, dass die Stadt nur noch Vollzugsaufgaben im Flughafen wahrnimmt.
Andererseits wird das Parkplatzreglement
Kloten als wegleitend für Bauten im Flughafen erklärt. Ob diese Festlegungen aber
tatsächlich rechtmässig sind, darf aus
heutiger Sicht der Dinge bezweifelt werden. Dies vor allem nachdem das Bundesgericht mit Urteil vom 19. Februar 1998
feststellte, dass bereits früher alle Flughafenbauten einer bundesrechtlichen Konzession bedurft hätten. Eine Erkenntnis,
die nach nahezu 50 Jahren Zuständigkeit
der Gemeinde einigermassen spät kam.
Die Rahmenkonzession
Das Rahmenkonzessionsgesuch versuchte, zwei Anliegen zu verwirklichen. Einerseits war sie Vorbedingung für den Erhalt
der bundesrechtlichen Konzessionen für
die Vorhaben der fünften Ausbauetappe.
Zusätzlich sollten die bestehenden Unsicherheiten bezüglich Zuständigkeit und
Rechtsnatur des Flughafenareals pragmatisch bereinigt werden. Es wurde darin einerseits der Flughafenperimeter klar
definiert. Andererseits sind, im Sinne eines «Gestaltungsplanes», Art und Mass
der möglichen Nutzungen definiert worden. Die Gemeinden hatten die Möglichkeit, Vorbehalte über Einigungsverhand-
Ein «Unternehmen interkontinentaler
Flughafen» bringt der Standortgemeinde
verschiedene Vorteile:
• weniger rezessionsanfälliges Umfeld;
• direkte und indirekte Steuererträge;
• hohe Arbeitsplatzdichte.
Aus raumplanerischer Sicht hingegen
überwiegen die Problemstellungen deutlich.
Immissionsschutz, nur reagieren statt
agieren!
Das Grundsatzproblem liegt darin, dass
eine Gemeinde den Lärm an der Quelle
kaum bekämpfen kann. Massnahmen
welche sie ergreift, zielen immer nur auf
den Schutz der Bevölkerung vor bestehenden Immissionen. Der Erlass von Lenkungsmassnahmen und Normen kann
zwar auf fachlicher und politischer Ebene
gefordert, unterstützt oder bekämpft
werden. Eine Initiierung liegt aber bereits
ausserhalb der Möglichkeiten.
Thema Nr. 1: der Lärm
Die übergeordnete Gesetzgebung kennt
die drei eidgenössischen Lärmschutzzonen A, B und C. Diese definieren, je nach
durchschnittlicher Fluglärmbelastung eines Gebietes, die zulässige Nutzung sowie den Grad des hierfür notwendigen
Lärmschutzes (Schalldämmwerte).
Die Baukommission Kloten erliess in
weitsichtiger Art 1978 eine kommunale
Lärmzone D. Diese beinhaltete grossmehrheitlich das restliche, vom Bund
nicht erfasste Gemeindegebiet und forderte für dieses Lärmschutzmassnahmen
entsprechend Zone C.
Im Rahmen der Revisionsarbeiten zur
BZO-Revision 1995 entbrannte aber eine
engagierte und heftig geführte Debatte
für und wider diese kommunale Verschärfung der geltenden Gesetzgebung.
Nachdem der Souverän davon überzeugt
worden war, dass die geltenden übergeInfoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Raumplanerische Instrumente und Massnahmen
ordneten Vorschriften und Normen für
den Immissionsschutz einer Flughafengemeinde ausreichten, wurden sie mittels
Referendum wieder abgeschafft.
Aufgrund der in Kloten teilweise herrschenden Lärmvorbelastungen, müssten
an sich teilweise Um-, Ab- oder Auszonungen erwogen werden. Dagegen sprechen aber verschiedene Tatsachen:
• Die Lärmbelastung durch den Flugverkehr beinhaltet eine dynamische Komponente. Heute noch weitgehend
lärmfreie Gebiete können durchaus innerhalb des Planungshorizontes in einem Abflugbereich zu liegen kommen.
Diese Erfahrung konnte Kloten Süd im
Sommer 1997 hautnah machen.
• Kloten ist weitestgehend gebaut. Die
Auszonung grösserer Gebiete, welche
ohne erhebliche monetäre Folgen bleiben würde, ist nicht mehr möglich.
• Es besteht ein Zielkonflikt zwischen den
Vorgaben des kantonalen Richtplanes
(Schwerpunkte entlang den Achsen
des öffentlichen Verkehrs schaffen)
und den tatsächlichen Verhältnissen.
Gebiete, welche sich lärmmässig zur
Überbauung eignen würden, liegen
peripher zu S-Bahn und Ortsbus. Gut
angebundene Gebiete hingegen liegen
im Anflugbereich von Piste 28. Sie weisen zudem eine sehr grosse Nähe zu
Schulen und öffentlichem Leben, aber
auch zu den Zentrumsgebieten von
kantonaler Bedeutung auf.
Kloten entschied sich deshalb dazu,
auch belärmte Gebiete weiterhin der Bebauung zuzuführen und die zugelassenen Dichten nicht zu reduzieren.
Lärmarchitektur in Koten: Gewerberiegel
mit hinterliegenden Wohnbauten,
Dächer in Beton
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Das augenfällige Problem: der motorisierte
Individualverkehr
Der Flughafen hat der Stadt Kloten den
direkten Anschluss an alle wichtigen
Transportwege gebracht. Unzählige Intercityzüge, die S-Bahn und mittelfristig
die Stadtbahn (Mittelverteiler Glattal) sowie das bestehende Busnetz verhelfen
Kloten zu einem hervorragenden Erschliessungsgrad des öffentlichen Verkehrs (ÖV). Aber auch mit dem nationalen Autobahnnetz ist Kloten mit mehreren Anschlüssen sehr direkt verbunden.
Bedingt durch die hohe Publikums- und
Arbeitsplatzattraktivität ist Kloten grossen Pendlerbewegungen ausgesetzt (Binnenpendler und überörtlicher Verkehr).
Die Gemeinde musste hierauf mit verschiedenen Instrumenten reagieren:
• entlang den Haupteinfallachsen wurden geeignete Zonen ausgeschieden
(ES III);
• Kanalisierung des überörtlichen Verkehrs auf geeigneten Achsen;
• Aufbau des stadtinternen ÖV um Binnenpendlern Alternativen zum Auto
bieten zu können;
• Erlass eines fortschrittlichen Parkplatzreglementes im Jahre 1994. Dieses ist
direkt an den Erschliessungsgrad des
öffentlichen Verkehrs gekoppelt;
• seit 1996 flächendeckend Blaue Zone
zur Eindämmung des «Parkplatztourismus» aus dem Flughafen;
• Förderung der Lärmarchitektur.
Luftqualität lässt niemanden kalt
Strassenverkehr im besonderen, aber
auch der Flughafen belasten neben anderen Quellen die Luftqualität. Nach groben Hochrechnungen stammen 10-30%
der Luftschadstoffe in der Stadt Kloten direkt vom Flughafen.
Die Stadt Kloten liegt im Massnahmengebiet Lufthygiene des Kantons
Zürich. Der Immissionsgrenzwert von 30
mg/m3 Stickoxide ist überschritten. «Der
Duft der grossen weiten Welt», d.h. Kerosingeruch, dringt an wenigen Tagen bis in
die Wohnquartiere. Glücklicherweise ist
dieser Geruch – nach einer von der Stadt
in Auftrag gegebenen neutralen Studie –
in den gemessenen Konzentrationen ungiftig. Dass er aber als belästigend empfunden wird, ist unbestritten.
Der Flughafen und die Stadt ergreifen
und unterstützen deshalb Massnahmen
im Rahmen ihrer begrenzten Möglichkeiten, um die Luftverschmutzung einzudämmen:
• Heizungssanierungen werden konsequent durchgesetzt;
• am Flughafen ist der Betrieb der Hilfstriebwerke, der sogenannten APU (Auxillary Power Unit) der Flugzeuge untersagt. Sie sind an die externe Energieversorgung anzuschliessen. Rund 12
Millionen Liter Kerosin können dadurch
jährlich eingespart werden;
• der Flughafen hat im Herbst ’97 Emissionsgebühren, welche neben Lärm
neu auch Luftschadstoffe einschliessen,
für Flugzeuge eingeführt.
Infrastrukturanlagen
für zwei Städte
Durch den Flughafen war die Stadt Kloten gezwungen, die Infrastrukturanlagen
weit grösser auszulegen, als aufgrund der
Einwohnerzahl anzunehmen wäre. So
benötigte die Stadt Kloten im Jahr 96/97
rund 1,78 Mio m3 und der Flughafen zusätzlich 0.93 Mio m3 Wasser. Zudem
musste dem Flughafen eine optierte Tagesmenge von 8000 m3 Wasser garantiert werden, welche sich hauptsächlich
aus dem erheblichen Löschwasserbedarf
zur Brandbekämpfung in den Werfthallen ableitet.
Einfamilienhausüberbauung: die Höhe ist
limitiert, aber nicht durch Bauvorschriften,
sondern durch die Flugsicherheitshöhe
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Raumplanerische Instrumente und Massnahmen
Flughafen Zürich-Kloten, Luftbild (Foto: Airport Authority Flughafendirektion Zürich)
Auch in Bezug auf Elektrizität bietet
sich ein ähnliches Bild. Kloten und der
Flughafen repräsentieren, elektrisch gesehen, eine Stadt von rund 45’000 Einwohnern (Spitzenbedarf rund 45’000
kW). Dies bei einer Einwohnerzahl Klotens von rund 17’000. Die Einspeisung erfolgt ab zwei 110/16 KV Unterwerken.
Zusammen mit der Bereitstellung von 200
MVA Transformatorenkapazität ist gewährleistet, dass die Bedürfnisse der 5.
Ausbauetappe abgedeckt und die Sicherheitsstandards von Grossflughäfen erfüllt
werden.
Dank weitsichtiger Politiker gelang es
während der letzten 50 Jahre sehr gut,
Stadt und Flughafen mit den notwendigen Energie- und Wassermengen zu versorgen. Vor allem in Bezug auf die Wasserversorgung stehen aber immer noch
grössere Bauvorhaben in Millionenhöhe
an, welche in direktem Zusammenhang
mit dem Flughafen stehen.
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Die raumplanerische
Arbeitsplätze: aber
nicht nur im Flughafen! Zukunft
Seit jeher war es der Stadt Kloten wichtig,
keine einseitige Abhängigkeit vom Flughafen aufkommen zu lassen. Die Raumplanung hatte deshalb dafür zu sorgen,
dass jederzeit genügend geeignetes Land
zur Verfügung stand. Dies für die Ansiedlung von Industrie- und Dienstleistungsunternehmen, vor allem aber auch für
das lokale Gewerbe. Zusammen mit der
traditionell wirtschaftsfreundlichen Haltung der Exekutive führte dies dazu, dass
eine solide Basis an «flughafenunabhängigen» Unternehmen in Kloten domiziliert sind.
Die Standortgemeinden sind weitgehend
aus der direkten Verantwortung für die
Flughafenbauten entlassen worden. Zuständigkeiten für die Bautätigkeit, Abwasserkonzeption und vieles mehr werden von der Gemeinde weg transferiert.
Nicht aber die Verantwortung gegenüber
den eigenen Bürgern!
Gefordert sind vermehrt koordinative
Ansätze. Die Exekutiven und mit ihnen
die Raumplanung müssen im Spannungsfeld der übergeordneten Interessen
dafür besorgt sein, dass weiterhin auch
kommunale Interessen berücksichtigt
werden können. Die Raumplanung ist
auch hier nicht Selbstzweck. Sie muss versuchen, den verschiedenen Ansprüchen
gerecht zu werden und diese zielgerichtet zu vereinen.
■
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Incidences de l’aviation sur l’organisation du territoire
Importance de l’aviation, sous l’angle
de la politique d’organisation
du territoire
Les activités aéronautiques ont des
incidences notables sur l’organisation du territoire. Aussi, la Confédération et les cantons sont-ils tenus,
dans le cadre de leurs attributions, de
définir une politique cohérente en
matière d’infrastructures aéronautiques, de réduire les conflits d’utilisation et de rechercher les synergies
et complémentarités possibles avec
d’autres activités à incidence spatiale.
La loi fédérale sur l’aménagement du
territoire (LAT) et l’ordonnance sur
l’aménagement du territoire (OAT)
fournissent les instruments nécessaires à cet effet.
chandises à longue distance ou dans des
endroits difficilement accessibles par
d’autres moyens de transport.
L’aviation est cependant aussi dépendante d’autres modes de déplacement:
l’aérodrome est avant tout lieu de transbordement de personnes et de marchandises, interface entre différents moyens
de transport.
Les infrastructures aéronautiques
doivent donc être planifiées et coordonnées de façon à faciliter la complémentarité et l’interconnexion avec les autres
réseaux de transport. On veillera non
seulement à assurer une desserte suffisante des aérodromes, en particulier par
les transports publics, mais également à
favoriser une utilisation judicieuse de chacun des modes de transport, compte tenu
du développement souhaité de l’organisation du territoire.
L’aviation comme élément du système des
transports
L’aviation comme facteur de développement économique
En tant que mode de transport, l’aviation
accomplit des tâches qu’elle est seule à
même d’assumer, notamment le déplacement rapide de personnes et de mar-
Les liaisons aériennes avec des destinations étrangères sont économiquement
et socialement importantes; elles facilitent les contacts par-delà les continents,
■ Michel Matthey, chef de section, Office, fédéral de l’aménagement du territoire (OFAT), Berne
Editorial
Ces cinquante dernières années, l’aviation civile a connu un essor incroyable.
Et cette croissance semble se poursuivre
sans discontinuer: on s’attend, ces dix
prochaines années, à une augmentation de 25% des vols internationaux et
de 80% du volume de passagers; les
prévisions pour le trafic marchandises
sont analogues.
Au sol, ces perspectives suscitent
des sentiments mitigés: d’un côté, les
aéroports nationaux constituent un
soutien à l’économie, mais d’un autre
côté, les émissions provoquées par
l’aviation incommodent la population.
Le mécontentement augmente. A l’occasion du 50ème anniversaire de
l’aéroport de Zurich-Kloten, une plainte collective fait beaucoup de bruit:
des particuliers et des communes subissant des nuisances sonores déposent auprès du canton des demandes
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
d’indemnisation de l’ordre de plusieurs
milliards.
Aucun doute, l’impact de l’aviation
sur un territoire est énorme. Il nous est
impossible, dans le cadre de la publication du présent bulletin d’information, d’aborder également les questions relatives aux aérodromes militaires, à l’aviation légère, aux héliports
et aux places d’atterrissage en montagne. Ce numéro est consacré à l’aviation commerciale, à ses installations
ainsi qu’à ses répercussions directes et
indirectes sur le territoire – dont l’utilisation est de plus en plus dense et intensive. La cohabitation de toutes les
affectations devient difficile et les compromis ne sont désormais possibles
qu’en contrepartie de nuisances élevées – un défi que l’aménagement du
territoire se doit de relever!
La rédaction
constituent une condition essentielle
pour le monde des affaires et le développement de la place touristique suisse et
permettent le transport rapide et sûr de
marchandises à haute valeur ajoutée ou
devant arriver rapidement à destination.
Leur développement contribue au maintien de la capacité de concurrence de la
place économique suisse.
Sur le plan interne, les tâches qu’assume l’aviation, notamment le transport
de matériel et le sauvetage dans les régions de montagne, participent aux efforts visant à atténuer les disparités régionales.
Comme branche économique, l’aviation occupe en Suisse près de 18’000 personnes1 soit environ 0.5 % de la population active.
L’aviation comme utilisation du sol
L’aviation a, sur l’utilisation du sol, des effets directs et indirects, notamment:
• Les infrastructures aéronautiques nécessitent des emprises au sol: elles requièrent le plus souvent des surfaces
planes d’une certaine étendue et peuvent
être pourvues d’un revêtement en dur,
non perméable à l’eau;
• L’exploitation d’une infrastructure aéronautique implique des restrictions de l’utilisation du sol dans le voisinage de l’installation, d’une part pour des raisons de
sécurité (territoires à maintenir libres
d’obstacle) et d’autre part en vue d’en réduire les effets nuisibles ou incommodants (territoires exposés au bruit); sur le
reste du territoire, le bruit des aéronefs
(avions, hélicoptères, planeurs motorisés)
31
Incidences de l’aviation sur l’organisation du territoire
peut en outre constituer une gêne pour
des utilisations sensibles telles que l’habitation ou les activités de délassement;
• Outre les surfaces utilisées pour le stationnement des véhicules et les arrêts de
transports publics, le trafic induit par l’exploitation d’un aéroport peut nécessiter
la mise en place d’infrastructures routières ou ferroviaires;
• L’exploitation d’un aéroport confère
enfin aux secteurs qui l’entourent des
avantages de localisation pour de nombreuses activités liées à l’aviation ou dépendantes de liaisons aériennes.
Alors que les emprises au sol des infrastructures aéronautiques représentent
environ 2 % des surfaces de transport en
Suisse2, l’étendue des surfaces dont
l’aviation restreint l’utilisation est considérablement plus importante3.
L’aviation comme domaine de compétences
de la Confédération
Outre sa compétence en matière de législation sur la navigation aérienne, la
Confédération exerce la surveillance directe de l’aviation civile, en particulier sur
le personnel aéronautique, les aéronefs,
les entreprises de transport aérien, le contrôle de la circulation aérienne, la construction et l’exploitation des aérodromes
ainsi que la délimitation des places d’atterrissage en montagne4.
La réalisation et l’exploitation des infrastructures aéronautiques nécessitent
une concession ou autorisation fédérale
et ne sont pas soumises au droit cantonal
ou communal5.
Ces compétences étendues de la
Confédération impliquent des responsabilités en conséquence. Ainsi, la Confédération est-elle tenue, lorsqu’elle prend
des décisions relatives à la réalisation ou
l’exploitation d’infrastructures aéronautiques, de prendre en considération les
besoins de l’aménagement national, régional et local du territoire (art. 22quater
al. 3 Cst), de rechercher la coordination
nécessaire avec les activités des cantons
et des communes (art. 2 LAT, art. 2 OAT)
et d’effectuer une pesée des intérêts en
présence, compte tenu du développement souhaité de l’organisation du territoire (art. 3 OAT).
32
Conséquences pour
l’aménagement du
territoire
Définir une politique cohérente en
matière d’infrastructures aéronautiques
Les activités aéronautiques sont largement dépendantes de l’infrastructure au
sol (aéroports, champs d’aviation, héliports, etc.) et des modalités de son exploitation.
Un développement cohérent de l’infrastructure aéronautique est donc essentiel, du point de vue de la politique
d’organisation du territoire: il s’agit de
chercher un équilibre notamment entre le
rôle qu’est appelé à jouer l’aviation pour
satisfaire les besoins de mobilité de la population et de l’économie, le développement souhaité de l’urbanisation, la nécessité d’une utilisation mesurée du sol, la
protection de l’environnement, la sécurité
aérienne et le souhait de rentabiliser les
infrastructures réalisées. Ceci implique
une coordination étroite entre ces différents éléments, avec les autres modes
de transport ainsi qu’avec l’ensemble des
activités ayant des effets sur l’organisation du territoire.
Réduire les conflits d’utilisation
Les conflits d’utilisation liés aux activités
aéronautiques découlent essentiellement
des nuisances environnementales – notamment du bruit – qu’elles produisent.
Quatre stratégies peuvent être envisagées
en vue de réduire les conflits:
• Diminuer le bruit des appareils, resp. favoriser l’utilisation d’appareils moins
bruyants;
• Limiter le nombre de mouvements, respectivement favoriser l’utilisation d’autres moyens de transport lorsque cela
se justifie;
• Fixer les routes aériennes et définir les
procédures d’approche des aérodromes de façon à éviter le survol à basse
altitude des zones habitées, des zones
de protection et des zones de délassement;
• Eviter le développement de l’habitation
ou d’autres utilisations sensibles dans
les secteurs soumis au bruit.
Chacune de ces stratégies obéit cependant à des contraintes diverses, qui en
limitent les possibilités d’application et la
portée. Aucune d’entre elles ne constitue
à elle seule la solution à tous les problèmes soulevés. Une réduction réelle des
conflits implique donc une combinaison
judicieuse de ces différentes stratégies.
Aéroport de Genève-Cointrin: moteur économique de la Romandie
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Incidences de l’aviation sur l’organisation du territoire
Concevoir dans une optique globale
le développement des secteurs aéroportuaires
Compte tenu de leur excellente accessibilité par les airs, mais également par la
route et les transports publics, les secteurs
aéroportuaires présentent, pour des activités liées à l’aviation ou aux transports
aériens ou tributaires de très bonnes liaisons au niveau international ou avec les
autres villes et régions du pays, des avantages de localisation considérables. Ces
secteurs sont appelés à gagner en importance à l’avenir et pourraient constituer
de nouveaux pôles de développement de
niveau régional ou national.
Pour leur permettre de remplir ce rôle,
il est essentiel de canaliser leur développement, notamment de les doter d’un réseau de transports publics de niveau local
et régional, de prévoir une palette étendue de services pour les entreprises et les
particuliers ainsi qu’une mixité des fonctions et des espaces publics - en d’autres
termes de leur insuffler un caractère urbain.
Rôle des plans d’aménagement
Le plan sectoriel des infrastructures
aéronautiques comme cadre de référence
Le plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA), actuellement en cours
d’élaboration, vise à définir une politique
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
cohérente en matière d’infrastructure
aéronautique. Il définit notamment
• les objectifs généraux poursuivis;
• les principes applicables pour chacun
des types d’infrastructures;
• les exigences particulières à respecter
lors de l’octroi de concessions, d’autorisations ou de subventions pour chaque installation.
Le plan sectoriel est établi en collaboration avec les cantons, les communes
concernées et les exploitants d’aérodromes et tient compte des autres politiques
sectorielles de la Confédération.
Les plans directeurs des cantons comme instruments de coordination
Dans leurs plans directeurs, les cantons
montrent la manière de coordonner les
activités à incidence spatiale des cantons
et des communes avec les activités fédérales en matière d’aviation.
Le plan directeur définit, compte tenu
du plan sectoriel de la Confédération, les
conditions spatiales à respecter , le mode
de procéder et l’organisation à mettre en
place en ce qui concerne notamment:
• l’équipement des aérodromes, en particulier la desserte par les moyens de
transport publics et privés;
• la solution des conflits d’utilisation liés
à l’exploitation des aérodromes et aux
activités aéronautiques;
• l’affectation de terrains sis à l’intérieur
du périmètre de l’aérodrome et destinés à des utilisations non directement
liées à l’activité aéronautique (installations annexes);
• l’aménagement des secteurs aéroportuaires.
Après son approbation par le Conseil
fédéral, le plan directeur lie les autorités
de tous les niveaux (art. 9 al. 1 LAT).
Les plans d’affectation comme lieu de
résolution des conflits
Le plan d’affectation au sens de la LAT
vise à la fois
• à éviter les conflits d’utilisation dans les
territoires exposés au bruit ou avec limitation d’obstacle situés aux abords
de l’aérodrome;
• à réserver le tracé des installations d’équipement destinées à l’aérodrome;
• à régler l’affectation des terrains sis à
l’intérieur du périmètre de l’aérodrome
et destinés à des utilisations non directement liées à l’activité aéronautique;
• à régler l’affectation des secteurs aéroportuaires.
Le plan d’affectation lie chacun (art.
14 LAT).
■
1
2
3
4
5
Les transports hier, aujourd’hui, demain, DETEC, Berne, 1998.
Vade-mecum Aménagement du territoire,
OFAT, Berne, 1998.
Mandat d’étude: Les effets de l’aviation sur
l’environnement, OFAC, Berne, 1993.
Vue d’ensemble des activités à incidence
spatiale de la Confédération 1994, mise à
jour 1997, OFAT, Berne, 1997.
cf. Loi fédérale du 21.12.1948 sur l’aviation
(LA, RS 748.0) et ordonnance du 23.11.
1994 sur l’infrastructure aéronautique
(OSIA, RS 748.131.1).
33
Aviation en Suisse: faits et perspectives
Aviation civile en Suisse – développement, situation et perspectives
■ Urs Adam, directeur suppléant, chef
de la division de l’infrastructure et de
l’environnement, Office fédéral de
l’aviation civile (OFAC), Berne
Les premières années
de développement
Des discussions animées sur la mission et
les perspectives du trafic aérien ont eu
lieu dès la fin de la première guerre mondiale. A cette époque déjà, on s’est rendu
compte que l’avion constituait un mode
de transport complémentaire valable.
Grâce à des initiatives privées et à l’aide
financière des pouvoirs publics, la navigation aérienne a surmonté ses difficultés
de départ et s’est développée. Elle n’a pas
tardé à être reconnue partout dans le
monde. L’objectif de la politique suisse en
matière d’aviation civile a été, dès le départ, de soutenir la compétitivité économique de la Suisse et de répondre aux besoins croissants du secteur touristique. La
Confédération et les cantons concernés
par le trafic aérien ont décidé d’accorder
un soutien financier au développement
du trafic aérien. Ils se sont ainsi donné les
moyens de participer à la conception du
réseau et des infrastructures.
Essor après la deuxième guerre mondiale
En 1939, le trafic aérien a été presque totalement arrêté pour toute la durée de la
mobilisation. Après la guerre, il a été indispensable de consentir des efforts particuliers pour s’adapter à l’essor économique qui s’annonçait. Les liaisons aériennes à l’intérieur de l’Europe et de plus
en plus, au niveau international, ont alors
contribué de manière décisive à la reconstruction et au développement des relations commerciales après la longue interruption des années de guerre. Les lignes
aériennes qui reliaient, avant 1939, les villes de Berne, Lausanne, St-Gall, voire La
Chaux-de-Fonds et Bienne, ainsi que les
grands aéroports de Bâle, Genève et Zurich n’ont pas suivi, après la guerre, un
développement aussi important que
prévu en raison de l’extension du réseau
routier et ferroviaire. L’apparition d’avions
plus grands et plus rapides a par contre
favorisé la croissance rapide de l’aviation
internationale dans les années soixante.
34
Le trafic aérien ouvre
une porte sur le monde entier
Aujourd’hui, le transport aérien de voyageurs à l’intérieur du pays ne représente
qu’une petite part du trafic aérien; son
importance est plutôt liée aux opérations
de sauvetage, aux vols professionnels et
à la formation et au perfectionnement du
personnel navigant. Les liaisons avec des
destinations étrangères sont en revanche
économiquement et socialement plus importantes que ce que révèlent les statistiques. Elles favorisent les contacts intercontinentaux, garantissent la mobilité des
gens d’affaires et assurent le transport
rapide et efficace de marchandises précieuses ou urgentes.
L’infrastructure aéronautique suisse
La mise en place
La construction d’infrastructures aéronautiques devint, après la seconde guerre mondiale, une des tâches prioritaires.
Un programme fédéral d’aménagement
d’aérodromes civils avait déjà été mis au
point durant les dernières années de
guerre. L’Arrêté fédéral du 22 juin 1945
constitue le fondement même de nos infrastructures aéronautiques actuelles.
Les exploitants des aéroports nationaux de Bâle-Mulhouse, Genève et Zurich
ont réalisé, dans une large mesure, les
programmes de travaux définis en 1945
et 1953. L’augmentation du trafic aérien
a toutefois très vite nécessité la création
de nouvelles infrastructures. D’autres projets d’aménagement ont suivi; les installations devaient constamment être adaptées aux progrès techniques et à la croissance continue du trafic. Dans les années
cinquante, il existait déjà une quarantaine
d’aérodromes civils bien équipés dont six
étaient des aérodromes publics au bénéfice d’une concession, à savoir: BerneBelp, Lausanne-La Blécherette, La Chauxde-Fonds Les Eplatures, Sion, Granges
(Grenchen) et Samedan.
Etat actuel
Cf. article sur le plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA), p. 44.
A l’heure actuelle, la Suisse dispose dans
l’ensemble d’une bonne infrastructure
aéronautique malgré quelques goulets
d’étranglement. Cependant, celle-ci ne
pourra pas à long terme suivre la croissance du trafic aérien escomptée dans le
monde. La politique actuelle en matière
d’infrastructure aéronautique est de rechercher un équilibre optimal entre la réponse aux besoins de mobilité de la société et de l’économie et le développement souhaité de l’urbanisation, l’utilisation mesurée du sol, la protection de l’environnement, la rentabilité des infrastructures et la sécurité du trafic aérien.
L’aéroport de Zurich affirme sa position dominante en Suisse (photo: Swissair FAGF)
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Aviation en Suisse: faits et perspectives
Aéroport de Bâle-Mulhouse «Euro-Airport»
Perspectives d’avenir
Toutes les prévisions annoncent une croissance importante du trafic aérien au
cours de ces dix prochaines années – et
cela en raison notamment du processus
de libéralisation en cours. Durant cette
période, le nombre de mouvements dans
les aéroports internationaux devrait augmenter d’un quart et le volume global de
passagers s’accroître d’environ 80%. On
s’attend également d’ici 2010 à un accroissement important du fret de marchandises1.
■
(traduction)
1
L’évolution du trafic aérien dans les aéroports nationaux et les aérodromes régionaux de Suisse, 1993-2010 perspectives
1993; OFAC (en cours d’élaboration)
Installations de l’infrastructure aéronautique
Installations
aéroports nationaux
aérodromes régionaux avec concession
aérodromes militaires avec utilisation civile
anciens aérodromes militaires
champs d’aviation (dont 4 pour l’hiver)
hydroaérodrome
héliports (dont 2 héliports d’hiver)
places d’atterissage en montagne
installations de sécurité aérienne
existantes
projetées
3
9
5
7
35
1
23
43
42
1*(+2)**
5
6
-
* 1 aérodrome régional remplaçant 1 champ d’aviation
** 2 aérodromes régionaux, aujourd’hui en état de champ d’aviation
Passagers *
Fret **
Trafic de ligne
Trafic hors des lignes
Tonnage brut
9’373’340
1’558’400
459’537
Destinations
Europe
Afrique
Asie
Australie
Amérique du Nord
Amérique centrale et du Sud
68%
6%
14%
< 1%
10%
2%
63%
25%
10%
1%
1%
21%
8%
38%
2%
27%
4%
Aéroports
Bâle
Genève
Zurich
Autres
8%
25%
64%
3%
22%
14%
64%
< 1%
10%
15%
74%
1%
Total en Suisse (ch. absolus)
* départ seulement
** arrivée et départ
Trafic aérien en Suisse en 1996
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
35
Aviation en Suisse: faits et perspectives
Législation sur l’aviation: Compétences - tâches - obligations
Droit suisse
Selon l’article 37ter de la constitution
fédérale, «la législation sur la navigation aérienne est du domaine de la Confédération». La répartition des compétences est donc claire. Par ailleurs, la
politique des transports aériens fait partie intégrante de la politique extérieure
et, par conséquent, de la politique économique extérieure au sens large. En
vertu de l’article 102 chiffre 8 de la constitution fédérale, le Conseil fédéral a
donc la responsabilité de cette tâche et
de son exécution.
La politique suisse des transports
aériens doit définir les conditions-cadres permettant à l’aviation civile d’accomplir de façon sûre, efficace et respectueuse de l’environnement sa mission d’intérêt public au sein du système
de transports nationaux et internationaux. Pour ce faire, il importe de créer
les conditions favorables à l’établissement de bonnes liaisons avec tous les
centres européens et de telle sorte que
les principaux centres des pays plus
lointains bénéficient de liaisons aussi
faciles depuis la Suisse que depuis les
régions étrangères voisines.
L’infrastructure aéronautique est
l’outil essentiel de la mise en oeuvre de
la politique suisse des transports aériens. Il faut par conséquent maintenir sa
capacité. De plus, il convient, grâce à
une offre de transports aériens appropriée, de tenir compte des intérêts de
chaque région.
commandations établis dans le cadre de
la coopération européenne, notamment
l’ECAC (European Civil Aviation Conference), le JAA (Joint Aviation Authorities)
et EUROCONTROL (European organization for the safety of air navigation) jouent
également un rôle important.
Obligations internationales
Le droit suisse de l’aviation est en grande partie déterminé par des obligations
internationales. La Convention du 7 décembre 1944 relative à l’aviation civile
internationale (RS 0.748.0) est la Charte de l’aviation civile internationale. Elle
contient les règles de l’aviation internationale, les bases légales de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), organisme spécialisé des
Nations unies, et encourage, dans les
normes et recommandations figurant
dans les annexes, l’harmonisation et le
développement du droit dans le domaine technique. 184 États sont liés
par la Convention et la Suisse l’est depuis le 4 avril 1947. Les articles qui concernent les infrastructures sont: les articles 68 à 76 (aéroports et autres installations) et les annexes 2 (règles de
l’aviation), 3 (services météorologiques
de l’aviation), 11 (services des transports
aériens), 14 (aérodromes), 16 (protection de l’environnement) et 17 ( sécurité). Les accords, standards et re-
Lugano
Accord du 11 novembre 1985 entre le Conseil fédéral de la Confédération suisse et le
Gouvernement de la République italienne
concernant les procédures de vol aux instruments pour l’approche et le départ à l’aérodrome de Lugano-Agno, RS 0.748.131. 945.4.
36
Accords et conventions internationales concernant les aéroports
A l’exception de l’aéroport de Berne-Belp,
tous les aéroports internationaux de Suisse sont tributaires de l’espace aérien d’un
pays voisin. De plus, l’aéroport de BâleMulhouse est situé en territoire français.
Ces questions sont à l’heure actuelle réglementées par diverses conventions.
Bâle-Mulhouse
Convention franco-suisse du 4 juillet 1949 relative à la construction et à l’exploitation de
l’aéroport de Bâle-Mulhouse, à Blotzheim, RS
0.748.131.934.92, et échanges de notes correspondants: RS 0.748.131.934.920/921/
922/922.1/ 922.2
Genève
Convention entre la Suisse et la France du 25
avril 1956 concernant l’aménagement de
l’aéroport de Genève-Cointrin et la création
de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés
à Ferney-Voltaire et à Genève-Cointrin, RS
0.748.131.934.91, et échanges de notes correspondants, RS 0.748.131.934.91; RS
0.748.131.934. 911.
Zurich
Réglementation du 17 septembre1984 entre
la Suisse et la République fédérale d’Allemagne sur les vols d’arrivée et de départ au-dessus du territoire allemand en liaison avec
l’aéroport de Zurich, RS 0.748.131.913.6.
St.-Gall-Altenrhein
Accord du 23 juillet 1991 entre la Confédération suisse et la République d’Autriche
concernant les effets sur le territoire national
de l’exploitation des aérodromes proches de
la frontière, RS 0.748.131.916 .31, et Arrêté
du 19 mars 1992 entre le Département fédéral suisse des transports, des communications
et de l’énergie et le Ministère fédéral de l’économie et des transports de la République
d’Autriche, RS 748.131.916. 313.
Compétences et répartition des
tâches entre Confédération et cantons
Selon la révision du 18 juin 1993 de la loi
fédérale sur l’aviation (LA), la Confédération a des compétences élargies dans le
domaine des infrastructures aéronautiques; elle a également de nouvelles
tâches et responsabilités réparties de la
manière suivante:
La Confédération
• a la surveillance de l’aviation sur tout
le territoire de la Confédération et, par
conséquent, sur toutes les installations
d’infrastructures aéronautiques (art. 3
LA);
• organise le service de la sécurité
aérienne;
• octroie des concessions et des autorisations pour la construction et l’exploitation des aéroports et des installations de sécurité aérienne et prévoit l’utilisation des aérodromes;
• établit le cadastre d’exposition au
bruit et le cadastre de limitation des
obstacles;
• approuve les plans de zones de sécurité et de bruit et les règlements
d’exploitation des aérodromes;
• a la surveillance des taxes des aéroports publics et de la sécurité aérienne;
• traite, dans le plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA), des
questions liées à la garantie et au développement de l’infrastructure aéronautique suisse et à la planification et à la
coordination dans le cadre de l’élaboration des plans directeurs et des plans
d’affectation;
• peut accorder des prêts à des taux
favorables pour un montant allant jusqu’à concurrence de 25% des coûts de
construction pour l’amélioration ou
l’extension des aéroports de Bâle,
Genève et Zurich et pour les frais
d’aménagement, d’amélioration ou
d’extension des aérodromes servant en
premier lieu au trafic commercial régional ou, dans une plus large mesure,
à la formation et au perfectionnement
du personnel navigant.
Les cantons
Les cantons définissent leurs besoins et
leurs priorités pour l’élaboration du
plan sectoriel et tiennent compte des
buts et des objectifs de la Confédération dans le cadre de l’élaboration de
leurs plans directeurs et de leurs plans
d’affectation.
Tiers
La planification, la construction, l’exploitation et l’entretien des aérodromes
incombent en règle générale à des
tiers. A l’exception des aéroports de
Bâle (binational selon la convention
franco-suisse), Genève (établissement
public), Zurich (canton) et des aérodromes régionaux de Lugano (ville), Locarno (canton) et Sion (ville), les aérodromes civils de Suisse sont exploités par
des sociétés privées.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Aviation en Suisse: faits et perspectives
Aéroport International de Genève
moteur économique d’une région
■ Jean-Pierre Jobin, directeur général,
Aéroport International de Genève
Lorsque débutèrent les premiers vols
commerciaux sur le «champ d’aviation» de Cointrin, en 1920, les responsables de ce qui deviendra trois
quarts de siècle plus tard l’Aéroport
International de Genève étaient loin
d’imaginer ce qu’allait être son développement ni quel rôle il jouerait
dans l’économie du canton d’abord,
de la région ensuite. En fait, c’est surtout à partir des années cinquante
que l’aéroport est véritablement devenu un moteur pour toute la Suisse
romande et la France voisine.
Genève avait raté son raccordement aux grands axes du réseau
ferré, au milieu du dix-neuvième
siècle, la première gare de chemin de
fer ayant même été construite par la
société française du PLM (Paris-LyonMéditerranée)! Paradoxe, cette ville
qui de tout temps avait été un carrefour Nord-Sud Est-Ouest, ne se trouvait pas sur le parcours de grandes
lignes ferroviaires, alors que dans
toute l’Europe celles-ci allaient favoriser le développement économique.
Les premiers vols
transatlantiques
Heureusement, Genève n’a pas raté
l’avion... L’aéroport a vu la réalisation, en
1937, de la première piste en béton de
Suisse. Mais surtout, en pleine Seconde
Guerre Mondiale, les responsables d’alors, pressentant que l’avion serait le
moyen de transport de l’avenir, décidèrent de porter cette piste à la longueur
de 2’000 m. Ce qui fit qu’après la reprise
du trafic civil, en 1945, Genève était le
seul aéroport du pays à pouvoir accueillir
des appareils transatlantiques. Et c’est des
bords du Léman que, le 2 mai 1947, un
DC-4 de Swissair s’est élancé pour réaliser le premier vol entre la Suisse et les
Etats-Unis.
Depuis, l’aéroport a joué et joue encore un rôle très important dans le développement économique de Genève bien
sûr, mais aussi de toute la région qu’il dessert.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Un gros employeur
C’est tout d’abord par lui-même que
l’aéroport constitue une force économique non négligeable. Avec environ
6’500 personnes employées sur le site
aéroportuaire, dans 150 instances et sociétés distinctes, il représente 2,7% de
l’emploi cantonal total. Il offre un pourcentage particulièrement élevé de professions à haut niveau de qualification.
Selon des estimations, le montant global
des salaires et traitements versés annuellement s’élève à plus de 400 millions de
francs, ce qui ne manque pas d’avoir des
répercussions sur l’économie genevoise
mais aussi vaudoise et française, une
forte proportion d’employés habitant en
dehors du canton de Genève.
A cet aspect direct, il faut ajouter les
retombées des activités des entreprises
établies à l’aéroport. C’est ainsi que les
transporteurs aériens, en premier lieu, entretiennent d’importants liens commerciaux avec des fournisseurs de biens ou
de services établis dans toute la région. Le
SAirGroup (groupe Swissair), par exemple, achète chaque année plus de 75 millions de francs de biens et de services en
Suisse romande.
De plus, les retombées indirectes de
l’aéroport sur l’économie de toute la région doivent également être prises en
compte.
Le rôle des multinationales
Bien avant que l’on ait parlé de «mondialisation» et de «globalisation», l’économie de la Suisse romande et de Genève
en particulier dépendait de ses relations
avec l’étranger. Ne possédant pas de matières premières exportables, la République et Canton de Genève a toujours
vécu essentiellement par son secteur tertiaire et, aujourd’hui, elle présente la plus
forte proportion de Suisse d’emplois
générés par ces types d’activité: plus de
70%, contre 55% environ pour le reste
du pays.
Parmi ces emplois, un bon nombre
dépend étroitement de firmes étrangères
établies dans la région. Uniquement dans
le secteur privé, 7,5% des emplois du
canton de Genève sont exercés dans des
entreprises avec participations financières
étrangères majoritaires. Une cinquantaine de groupes multinationaux de première importance ont une représentation
– généralement leur quartier général
pour l’Europe, l’Afrique et le MoyenOrient – à Genève ou dans les cantons romands. Il s’agit d’entreprises où le taux de
mobilité est très élevé. Par exemple, sur
les 800 employés de Du Pont de Nemours
– dont le siège se trouve à proximité de
l’aéroport – 400 sont des «voyageurs fréquents». Ce chiffre s’élève à 250 sur 700
pour Digital Equipment, à 250 sur 400
pour Caterpillar, etc. Il va de soi que parmi les facteurs qui ont poussé ces entreprises à venir s’établir en Suisse romande,
la proximité de l’aéroport International
de Genève ainsi que sa fonctionnalité et
la qualité de son réseau aérien ont été des
éléments déterminants.
Les entreprises suisses travaillant
beaucoup avec l’étranger ne sont pas en
reste. Ainsi, sur les 1’700 personnes travaillant chez Nestlé à Vevey, 600 sont
également des «voyageurs fréquents»,
150 sur 350 chez André & Cie à Lausanne, etc.
La vie internationale
Outre le secteur privé, l’une des caractéristiques de la vie économique (au sens
large) de la région est la présence d’organisations internationales, qu’elles soient
gouvernementales ou non. Genève abrite
non seulement le siège européen des
Nations-Unies, mais aussi celui de nombreuses organisations spécialisées, comme l’Organisation mondiale de la santé,
l’Organisation internationale du travail,
l’Union internationale des télécommunications, l’Organisation mondiale de la
propriété intellectuelle et, tout récemment, l’Organisation mondiale du commerce.
Le Centre européen de recherches
nucléaires, établi à cheval sur la frontière
franco-suisse, vient s’y ajouter, tout comme le Comité international de la CroixRouge, la Ligue des sociétés de CroixRouge et du Croissant-Rouge. Autant
d’institutions qui génèrent de très importantes retombées économiques pour
Genève en priorité mais aussi pour la région toute entière – ne serait-ce qu’au niveau de l’emploi. Il va de soi que, sans un
37
Aviation en Suisse: faits et perspectives
Aéroport International de Genève, vue
aérienne (photo: T. Bourdeille)
nisation de conférences, séminaires, réunions de travail, etc. pour lesquels des
participants proviennent du monde entier, utilisant essentiellement l’avion pour
se rendre dans notre région.
Le tourisme «classique» est lui aussi
fortement consommateur des moyens de
transport aérien. Qu’il s’agisse d’abord
de voyages individuels – 10% de nos passagers environ sont des touristes arrivant
en Suisse – mais aussi de voyageurs
«charters». Ainsi, chaque hiver, les weekend voient un très fort trafic en provenance de Grande-Bretagne, de Scandinavie, mais aussi maintenant de Russie et
d’Israël, amenant au total plus de
200’000 personnes venant goûter les
joies du ski dans nos stations vaudoises,
valaisannes ou bernoises, et aussi en
France et Italie voisines.
Une politique dynamique
aéroport performant, ces organisations
seraient attirées par les propositions
alléchantes que leur font des villes bien
plus importantes que la nôtre. Au total,
30’000 personnes travaillent dans ces organisations.
A ces institutions «officielles», il convient d’ajouter les organisations non gouvernementales qui leur sont proches, et
qui, à Genève, représentent près de 2%
des emplois totaux. Dans la région se sont
également installés des organismes divers, comme le Comité International
Olympique, l’Union Européenne de Football, d’autres fédérations sportives qui ne
seraient certainement pas venues sans la
présence de l’aéroport à moins d’une
heure de leur siège. Ce sont autant d’emplois qui sont générés, autant de retombées économiques directes et indirectes à
la clé.
Des affaires avant tout
Ce rôle que joue l’aéroport dans la vie
économique est révélé par les données
relatives à ses passagers: d’après les en38
quêtes menées régulièrement, 67% des
passagers se trouvent être des dirigeants
ou cadres d’entreprises (au sens large du
terme) et 56% d’entre eux voyagent pour
affaires. On peut incidemment noter que
26% d’entre eux voyagent en première
classe ou classe business, une proportion
plus élevée qu’au départ de la plupart des
autres aéroports européens, ce que confirment les compagnies aériennes et qui
les intéresse grandement!
Plusieurs formes
de tourisme
Compte tenu de toutes ces caractéristiques, on comprendra aisément que
l’aéroport contribue également très fortement à l’activité touristique de toute la région. De nos jours, en effet le «business
tourism» a pris au moins autant d’importance que le tourisme de vacances proprement dit. Les activités de tous ces
organismes déjà cités – multinationales,
organisations internationales, fédérations
sportives, etc. – se traduisent par l’orga-
Ce rôle de «moteur économique» qu’il a
joué ces cinquante dernières années,
l’Aéroport International de Genève entend bien continuer à le tenir, voire à l’amplifier. Le nouveau statut dont il est doté
depuis le 1er janvier 1994 lui confère une
autonomie juridique et financière permettant à ses responsables d’entreprendre les transformations et adaptations
d’infrastructures nécessaires, pour améliorer encore la qualité des services proposés à ses clients, passagers, compagnies, transitaires. C’est ainsi qu’en
moins de dix ans, cinq cents millions de
francs environ vont être investis et financés par l’aéroport lui-même. Il lui permet
également de mener une politique commerciale dynamique et hardie, à la recherche d’une amélioration constante de
son réseau aérien afin de satisfaire les besoins de toute la région desservie.
L’Aéroport International de Genève
est financièrement équilibré. Ces ressources lui permettent de financer tant ses
frais de fonctionnement que ses investissements. Bien qu’assurant un service public, il n’est donc pas à la charge du contribuable.
Il constitue un élément essentiel de la
politique aéronautique de la Confédération. C’est une infrastructure indispensable au développement du pays et de la
région.
■
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Aviation: incidences sur l’affectation du sol
Bruit du trafic aérien
et valeurs limites d’exposition
■ Damien Scherrer et Tommaso Meloni,
division Lutte contre le bruit, Office
fédéral de l’environnement, des forêts
et du paysage (OFEFP), Berne
bruit et le pourcentage de personnes
fortement incommodées. Les valeurs
limites d’immission sont fixées de façon à
ce que la grande majorité de la population (environ 75%) ne soit pas gênée de
manière sensible dans son bien-être.
Après la récente publication du 6ème
rapport partiel1 de la Commission
fédérale pour l’évaluation des valeurs limites d’immissions pour le
bruit, les valeurs limites d’exposition
et leur portée générale et spécifique
pour les aéroports nationaux font
l’objet d’un large débat.
Valeurs limites d’exposition, niveau d’évaluation et degrés de
sensibilité
Il est nécessaire, afin de comprendre la
terminologie technique et juridique utilisée pour mesurer les niveaux de bruit, de
procéder à quelques simplifications. Pour
estimer si un bruit doit être considéré
comme nuisible ou incommodant, il importe de se référer à des critères permettant une évaluation uniforme: ce sont
principalement les valeurs limites d’exposition (VLE). Cependant, le choix de la
mesure d’exposition au bruit joue également un rôle important. L’ordonnance
sur la protection contre le bruit (OPB) distingue trois sortes de valeurs limites d’exposition:
• la valeur limite d’immission qui indique
la valeur limite de l’atteinte nuisible ou
incommodante,
• la valeur de planification qui est inférieure à la valeur limite d’immission et
• la valeur d’alarme qui est supérieure à
la valeur limite d’immission.
Les valeurs limite d’exposition servent
d’une part à évaluer le bruit causé par une
installation et d’autre part, dans le cadre
de l’établissement des plans d’aménagement et des plans d’affectation, à délimiter et équiper des zones à bâtir et accorder des autorisations de construire dans
des secteurs exposés au bruit. Pour déterminer les valeurs limites d’exposition,
la gêne subjective engendrée par la
source de bruit joue un rôle déterminant.
Des études psychosociales ont montré le
lien entre l’intensité des émissions de
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
gers dans les aéroports nationaux de Suisse est passé de 10 à 20 millions entre le
début des années septante et 1990. Les
améliorations techniques qui ont permis
de réduire le bruit des avions ont été largement rattrapées par l’augmentation de
la taille des avions et la croissance du trafic aérien.
Effets du bruit du trafic aérien sur la santé
Détermination des valeurs limites d’exposition au bruit en cas d’immission de bruit
L’ordonnance sur la protection contre
le bruit distingue quatre degrés de sensibilité au bruit (DS) selon le calme requis
dans les différentes zones d’affectation.
Les valeurs limites d’exposition au bruit
sont ainsi plus basses dans les zones résidentielles que dans les zones industrielles.
L’ordonnance sur la protection contre le
bruit fixe les critères d’attribution de DS
aux diverses zones d’affectation. Cette
désignation des DS incombe aux cantons.
Afin de garantir une plus grande tranquillité la nuit, les valeurs limites d’exposition au bruit durant la nuit sont plus basses que durant le jour. Le bruit est estimé
en fonction de la comparaison entre le niveau d’évaluation Lr et les valeurs limites
d’exposition. Le niveau d’évaluation est la
somme du niveau moyen Leq et de la correction de niveau K tenant compte de la
gêne différente engendrée par les divers
genres de bruit. Ces valeurs ont été calculées à partir d’études et d’expériences
pratiques. Ainsi: Lr = Leq +K.
Bruit du trafic aérien
Les premiers avions civils à réaction sont
apparus et ont été entendus vers 1960. Ils
étaient extrêmement bruyants. Les réacteurs actuels sont quatre fois moins
bruyants pour la même puissance et une
consommation moindre de carburant.
Les progrès technologiques ont favorisé
la construction de réacteurs beaucoup
plus puissants et le trafic aérien a fortement augmenté. Le nombre de passa-
Les résultats de nombreuses études ont
mis en évidence la relation de cause à effet entre les nuisances subjectives et le
bruit causé par le trafic aérien. D’après
l’étude «sur le bruit 90», pour la même
intensité de bruit, la gêne engendrée par
le bruit du trafic aérien durant la journée
(de 6 à 22 h) est similaire à celle qui est
causée par le bruit du trafic routier. Les
personnes interrogées ont par ailleurs été
en mesure de distinguer les sources de
bruit; cela signifie qu’il est possible d’évaluer chaque source de bruit séparément.
De plus, une comparaison avec les résultats d’une étude datant de 1971 montre
que la gêne causée par le bruit du trafic
aérien reste la même pour des intensités
de bruit semblables: la sensibilité auditive
de la population n’a donc pas changé ces
25 dernières années.
La nuit (de 22 à 6 h), la qualité du
sommeil est déterminée en fonction des
réactions de réveil, considérées comme
particulièrement incommodantes. Pour
les réactions de réveil, le seuil critique est
un niveau de bruit maximum moyen de
60 dB(A) à l’intérieur de la chambre.
Outre le niveau de bruit moyen maximum, le nombre d’événements sonores
est également un critère à prendre en
considération.
Régulation du bruit du
trafic aérien
Selon la loi fédérale sur la protection de
l’environnement(LPE), les valeurs limites
d’immissions de bruit sont fixées de manière que, selon l’état de la science et
l’expérience, les immissions inférieures à
ces valeurs ne gênent pas de manière
sensible la population dans son bien-être
(art.15 LPE). Les valeurs limites servent
donc de référence pour ordonner des me39
Aviation: incidences sur l’affectation du sol
sures de limitation des atteintes nuisibles
ou incommodantes.
Jusqu’à présent en Suisse, le bruit du
trafic aérien a été mesuré en une unité
appelée NNI (noise and number index). Le
niveau d’évaluation Lr, basé sur le niveau
moyen Leq , sera introduit comme unité
de référence. Les effets du trafic aérien se
sont modifiés: le niveau maximal moyen
a diminué alors que le nombre de mouvements a augmenté. Or, le NNI est calculé uniquement en fonction des événements sonores dépassant un niveau de
bruit maximum (Lmax) de 68 dB(A) et ne
tient donc pas compte d’une partie des
mouvements aériens. Cependant, la pondération à partir du nombre de mouvements est un peu plus importante pour le
calcul du NNI que pour celui du Leq. En
revanche, la durée des événements sonores n’est pas prise en compte dans le calcul du NNI, ce qui est considéré comme
une lacune.
Niveau d’évaluation pour le jour
Par analogie avec la réglementation prévue dans l’ordonnance sur la protection
contre le bruit pour le trafic routier et ferroviaire, on compte pour les calculs acoustiques relatifs au trafic aérien 16 h de jour.
Le niveau d’évaluation pour le jour est calculé de la façon suivante:
Lr = Leq16 + K
Le Leq16 (Leq pour 16 heures) est la
moyenne énergétique des niveaux sonores, tous bruits confondus, calculée sur les
16 heures de jour d’une année entière. La
correction de niveau K, calculée par analogie avec le bruit du trafic routier, est
égale à 0. Le niveau d’évaluation Lr pour
le jour est donc équivalent au Leq16.
Niveau d’évaluation pour la nuit
Le niveau d’évaluation Lr doit pouvoir être
utilisé également pour déterminer la gêne
causée durant la nuit. Les nuisances nocturnes sont évaluées d’une part à partir
de la gêne occasionnée et d’autre part en
fonction des réactions de réveil qui ont
des répercussions importantes sur la
santé.
Dans son rapport, la commission recommande expressément de maintenir
les restrictions actuelles de trafic aérien
durant les 5 heures de la nuit sur les aéroports nationaux.
Pour le restant de la nuit, un niveau
d’évaluation a été défini selon une méthode de calcul analogue au niveau
d’évaluation de jour. Une valeur limite
plus basse a été fixée pour tenir compte
du besoin de repos la nuit. Le temps de
référence pour le calcul Leq a été raccourci à une heure afin de tenir compte
du fait qu’il faut non seulement limiter la
gêne engendrée par le bruit, mais également éviter les réactions de réveil. Le niveau d’évaluation pour la nuit est ainsi la
somme du niveau moyen Leq et de la correction de niveau K (égale à 0):
Lr = Leq1 (Leq pour une heure)
la période de temps considérée est
longue, par exemple les 16 heures de
jour, et que le nombre de mouvements
est important, le Leq reflète simplement
le niveau de bruit maximum moyen. La
situation change lorsque l’on considère
une période de temps plus courte. Etant
donné que le bruit du trafic aérien arrive
par à-coups, un Leq calculé pour une période relativement courte indique non
seulement l’intensité moyenne de bruit,
mais réduit également l’effet de l’évènement sonore le plus bruyant durant cette
période. De ce point de vue, le Leq est
donc à la fois une unité de mesure
moyenne et maximale. D’autres réflexions conduisent finalement au choix
d’une durée moyenne d’une heure.
Perspectives
Les valeurs limites d’exposition au bruit
recommandées par la commission sont
représentées dans le tableau ci-dessous.
Cette proposition servira de référence à la
réglementation fédérale actuellement en
préparation et dont un avant-projet sera
mis en consultation au cours du deuxième semestre de 1998. (traduction)
■
1
D’autres considérations montrent que si
Valeurs limites d’exposition au bruit des
aéroports nationaux. 6ème rapport partiel
de la commission fédérale pour l’évaluation
des valeurs limites d’immissions pour le
bruit. Série cahiers de l’environnement No
296. Office fédéral de l’environnement, des
forêts et du paysage (OFEFP), Berne 1998
Le niveau d’évaluation Lr est déterminé pour le jour (16 heures) à partir du niveau moyen Leq. Pour la nuit, le Lr est calculé et
évalué en fonction du Leq moyen pour une heure afin de limiter les valeurs de pointe pour chaque tranche horaire de 22 à 23
h, de 23 à 24 h et de 5 à 6h. La durée moyenne de référence est chaque fois d’une heure.
Valeurs limites d’exposition au bruit des aéroports nationaux
Degré de sensibilité
(art. 43 OPB)
I
II
III
IV
*
**
***
Valeur de planification
Lr en dB(A)
Valeur limite d’immission
Lr en dB(A)
Valeur d’alarme
Lr en dB(A)
Jour
Nuit *
Jour
Nuit *
Jour
Nuit *
50
55
60
65
40
50/45***
50
55
55
60
65
70
45
55/50***
55
60
60
65
70
75
55
65/60***
65
70
La nuit est répartie en trois périodes d’une heure: de 22 à 23 h, de 23 à 24 h** et de 5 à 6 h.
Les vols retardés peuvent atterrir et décoller jusqu’à 00.30 h;
ils sont néanmoins attribués à la deuxième tranche horaire nocturne
La valeur la plus élevée vaut pour la première tranche horaire nocturne, soit de 22 à 23h.
Valeurs limites d’exposition selon la proposition de la commission
40
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Aviation: incidences sur l’affectation du sol
Bruit du trafic aérien – aspects
touchant l’organisation du territoire
■ Peter Ettler, docteur en droit, Zurich
L’aménagement du territoire est sur
le point d’intégrer les aérodromes.
Ainsi, les conflits existant depuis longtemps avec la planification directrice
et les plans d’affectation concernant
les zones proches des aérodromes se
précisent. Dans le secteur des aéroports nationaux, de grandes surfaces
sont assorties d’interdictions d’utilisation en raison des nuisances excessives dues au bruit du trafic aérien et
ces interdictions nécessiteront une
adaptation de la planification actuelle. En même temps se pose la question de l’indemnisation des propriétaires concernés.
Les atteintes nuisibles ou incommodantes, au sens de l’article 11 alinéa 3 de la
loi fédérale [du 7 octobre 1983] sur la protection de l’environnement (LPE), causées
par le bruit des avions se concentrent sur
les environs proches des aérodromes, en
particulier sur les couloirs aériens empruntés pour le décollage et l’atterrissage. Les avions y survolent des terrains en
basse altitude et les survols individuels
deviennent des événements sonores marquant et ayant une influence sur le Leq1.
Comme il faut beaucoup de survols
bruyants pour élever le Leq2 au niveau
des valeurs limites d’immissions3, une nuisance excessive, au sens de la LPE, causée
par le bruit des avions dans le secteur de
la plupart des champs d’aviation et des
aéroports régionaux est un thème tout au
plus ponctuel4. Les développements ciaprès se réfèrent donc principalement
aux aspects des nuisances dues au bruit
des avions qui touchent à l’organisation
du territoire dans le secteur des aéroports
nationaux de Zurich, Genève et Bâle.
Le cadastre de bruit
selon l’ordonnance sur
la protection contre le
bruit
Le nombre des mouvements5, la composition de la flotte6 et la répartition des
mouvements sur les diverses pistes et
voies de décollage déterminent les immissions de bruit à chaque endroit des
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
environs d’un aérodrome7. Selon l’article
37 de l’ordonnance [du 15 décembre
1986] sur la protection contre le bruit
(OPB), ces immissions sont consignées
dans le cadastre de bruit. Au sens de l’article 36 OPB, le cadastre est un inventaire
des nuisances sonores momentanées et
valables au moment de la détermination8;
il doit être tenu à jour périodiquement. Le
cadastre de bruit en lui-même n’est pas
un plan au sens de la loi fédérale [du 22
juin 1979] sur l’aménagement du territoire (LAT). Malgré son instabilité que
nous venons d’évoquer, il a cependant
des effets sur l’organisation du territoire.
La situation en Suisse se présente de
manière diversifiée: un dépassement des
valeurs limites d’immissions ou des valeurs de planification est fréquent dans les
couloirs aériens utilisés pour l’atterrissage
et le décollage à Zurich et Genève. A Bâle,
dans certains quartiers du territoire suisse, ce sont tout au plus les valeurs de planification qui sont dépassées. Pour la plupart des champs d’aviation et des aéroports régionaux, les terrains des zones à
bâtir sont par contre rarement touchés9.
Effets sur les plans
d’affectation
Les articles 22 ss. LPE concrétisent les exigences minimales du droit de la protection contre le bruit posées aux zones à
bâtir et aux autorisations de construire
dans des zones affectées par le bruit. Elles
complètent dans cette mesure les exigences de la LAT. Elles assortissent ces zones d’interdictions ou de limitations d’utilisation en fonction de l’état de la planification ou de l’implantation de constructions. Ces limitations sont subordonnées
à la condition qu’une valeur limite d’immission selon l’OPB soit dépassée. Le cadastre de bruit permet de s’en rendre
compte. Les limitations ne résultent cependant pas de ce cadastre, mais directement des exigences légales. Ci-après,
nous allons examiner quelques cas typiques de limitations d’utilisation:
• L’interdiction de classer en zone à
bâtir
L’article 24 alinéa 1 LPE interdit la création
de nouvelles zones à bâtir aux endroits où
les immissions de bruit dépassent les va-
leurs de planification, pour autant que
des mesures de planification, d’aménagement ou de construction ne permettent pas de respecter ces valeurs. En raison des caractéristiques particulières du
bruit provoqué par les avions, dont les effets se répandent partout, de telles mesures sont malheureusement la plupart
du temps sans effet. Ainsi, l’article 24
alinéa 1 LPE assortit de facto d’une interdiction durable les endroits non affectés
en tant que terrain à bâtir pour la construction d’habitations dans le secteur des
aéroports nationaux10, tant que les immissions de bruit ne se réduisent pas sensiblement grâce à des progrès techniques
loin d’être réalisés dans la construction de
moteurs.
En raison du principe de la prévention,
l’affectation n’est déjà plus possible lorsque les valeurs de planification sont
dépassées11. Autour des aéroports nationaux, il y a donc de vastes surfaces où le
développement des constructions n’est
pas possible.
• L’obligation de déclasser
Selon l’article 24 alinéa 2 LPE, les zones à
bâtir existantes mais non encore équipées, qui sont destinées à la construction
de logements ou d’autres immeubles
destinés au séjour prolongé de personnes
et dans lesquelles les valeurs de planification sont dépassées, doivent être affectées à une utilisation moins sensible au
bruit à moins que des mesures de planification, d’aménagement ou de construction permettent de respecter les valeurs
de planification dans la plus grande partie de ces zones12. En ce qui concerne le
bruit du trafic aérien, de telles mesures
n’entrent cependant guère en considération.
Ainsi, il n’y a d’autre solution que de
déclasser ces zones, c’est-à-dire de changer leur affectation et de les faire passer
de zones d’habitation à des zones artisanales et/ou industrielles, pour autant que
cela soit faisable et judicieux compte tenu
des autres exigences de l’aménagement
du territoire. Tel ne saurait cependant que
rarement être le cas autour des aéroports
nationaux car il y a actuellement pléthore
de terrains en la matière. En outre, les valeurs de planification sont si basses que
les zones industrielles ou artisanales ne
sont pas partout envisageables dans les
environs des aéroports nationaux, parce
41
Aviation: incidences sur l’affectation du sol
qu’elles sont exposées à des immissions
qui se situent au-delà des valeurs de planification des degrés de sensibilité III et IV
au sens de l’article 43 OPB. En conséquence, il arrive souvent qu’il y ait déclassement en zone non constructible.
• L’interdiction de construire dans
les zones à bâtir
En raison des caractéristiques particulières du bruit du trafic aérien, l’article 22
LPE en corrélation avec l’article 22 alinéa
3 LAT interdit en principe de délivrer des
permis de construire pour des bâtiments
destinés au séjour prolongé de personnes
dans les zones à bâtir affectées par le
bruit. Cela vaut pour les nouvelles constructions, mais aussi pour les modifications et agrandissements notables de
bâtiments (art. 31 al. 1 OPB)13. L’équipement du bâtiment avec des mesures de
protection acoustique ne suffit précisément pas, car ces mesures ne réduisent
pas les immissions au point de référence
situé à la fenêtre ouverte14.
L’article 31 alinéa 2 OPB ne permet
des autorisations dérogatoires à des
conditions très restrictives15, «qu’avec
l’assentiment de l’autorité cantonale et
pour autant que l’édification du bâtiment
présente un intérêt prépondérant». Etant
donné le but de protection de la LPE, il est
exclu d’accorder des autorisations dérogatoires dans les environs des aéroports
nationaux en raison des seules particularités du bruit des avions au décollage et à
l’atterrissage. Il faut au contraire des motifs supplémentaires pour cela, comme
par exemple le comblement de terrains
constructibles non utilisés laissant un vide
inopportun dans le centre construit d’une
localité.
Ainsi, les terrains se trouvant dans le
périmètre des valeurs limites des immissions des aéroports nationaux sont soumis à une interdiction de fait de construire
et de modifier notablement les constructions existantes. Toujours est-il que les
transformations de maisons d’habitation
42
sont possibles à des fins de modernisation
et de maintien de leur valeur.
Compensations pour
ces restrictions de la
propriété
Indépendamment des atteintes qu’il provoque aux droits d’utilisation, le bruit élevé dans les environs des aéroports nationaux constitue une atteinte grave à la garantie de la propriété (art. 22ter de la
Constitution fédérale). Aux conditions
que nous verrons ci-après, les propriétaires ont donc droit à une indemnité
pour expropriation. En raison des immissions excessives, les aéroports nationaux
devraient en outre être en principe assainis (art. 16 ss. LPE). Comme l’assainissement n’est toutefois pas possible et comme les aéroports nationaux sont des installations d’utilité publique au bénéfice
d’une concession, il est prévu à la place
de l’assainissement, l’obligation d’équiper les bâtiments existants de fenêtres antibruit (art. 20 et 25 LPE) aux frais de l’exploitant de l’aéroport. Les droits à une indemnité pour expropriation et à des mesures antibruit sont indépendants les uns
des autres. Si un propriétaire peut les faire valoir tous les deux, il y a lieu, selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, de déduire les frais de la protection antibruit,
en tant que réparation en nature, de l’indemnité d’expropriation16.
• Terrains avec maisons d’habitation
Les propriétaires de terrains comportant
des maisons d’habitation dans les secteurs aéroportuaires ont, selon l’arrêt de
principe Jeanneret et consorts17, droit à
une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage pour atteintes excessives dans la mesure où les
conditions suivantes sont remplies:
a) si le propriétaire actuel ou son de cujus
(en vertu d’une succession ou d’une
avance d’hoirie) avait acquis un bien
immobilier avant le 1er janvier 1961
(critère de la prévisibilité);
b)si, concernant ce bien immobilier, les
valeurs limites d’immissions selon le degré de sensibilité déterminant pour lui
sont dépassées (critère de la spécialité);
c) dans l’hypothèse b), le critère de la gravité du dommage peut aussi être considéré comme admis. Lors du calcul de
l’indemnité, il faut tenir compte en particulier de la situation, du type et des
alentours du bien immobilier.
Avec cet arrêt, le Tribunal fédéral a
aplani la voie pour les prétentions à l’indemnité avant que les valeurs limites
d’immissions soient fixées dans l’annexe
Aéroports nationaux de l’OPB; une limite
provisoire a été fixée à un Leq de plus de
65 dB(A).
Un droit à des fenêtres antibruit18 au
sens de l’article 20 ou 25 LPE existe lorsque, pour des aéroports existants, les valeurs d’alarme ou, pour des aéroports
nouveaux ou notablement modifiés19, les
valeurs limites d’immissions sont dépassées dans le voisinage20. La 5ème étape
d’extension de l’aéroport de Zurich a été
à juste titre qualifiée de modification notable par l’autorité de concession, raison
pour laquelle les zones affectées par le
bruit autour de l’aéroport de Zurich ont
dû être équipées de fenêtres antibruit en
fonction des valeurs limites d’immissions
fixées dès 65 ou même dès 60 dB(A).
• Terrains non construits
La situation est plus complexe pour les
terrains classés mais non bâtis. L’article 24
alinéa 2 LPE prévoit un déclassement en
cas de dépassement des valeurs de planification. Pour autant qu’il reste au propriétaire la possibilité d’une utilisation
économique appropriée de son terrain, il
n’y a dès lors pas lieu à une indemnité
pour expropriation21. Comme souvent le
déclassement ne conduit pas à un résultat satisfaisant du point de vue de la planification, le déclassement en zone non
constructible reste souvent l’alternative
réaliste.
Cette mesure, c’est-à-dire le retrait
(complet) de la qualité de zone à bâtir selon la LAT, ne fonde cependant qu’exceptionnellement un droit à une indemnité pour expropriation.
«Une restriction de la propriété excluant toute construction ne peut être
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Aviation: incidences sur l’affectation du sol
considérée comme une atteinte particulièrement grave, rendant obligatoire une
indemnisation (…) que dans le cas où
une construction était juridiquement
admissible, matériellement possible et
qu’en outre, il résulte des circonstances
qu’elle était très probable dans un proche
avenir»22.
Pour les terrains non classés, qui ne
peuvent plus être affectés en zone à bâtir
selon l’article 24 alinéa 1 LPE, on applique
mutatis mutandis les mêmes principes23.
Grand retard à rattraper au niveau de la
planification
Les graves conflits d’utilisation qui se profilent actuellement dans le secteur des
aéroports nationaux n’inspirent aux autorités cantonales ni une politique prévoyante en matière de trafic aérien ni une
politique prévoyante en matière d’organisation du territoire. Le noeud gordien
des agglomérations à proximité immédiate des aéroports ne peut être dénoué
qu’avec de grands sacrifices. Les créances
possibles en indemnités pour expropriation et en paiement de fenêtres antibruit
ont été extrapolées à environ 2 à 2,4 milliards de francs24. Pour les communes
concernées, le problème n’est donc pas
encore résolu. Le départ de «bons» contribuables, la ségrégation sociale et les
obstacles considérables à la rénovation
du milieu bâti doivent suffire ici comme
mots d’ordre.
Le plan sectoriel de l’infrastructure
aéronautique (PSIA), qui sera prochainement mis en consultation, provoquera
une poussée de planification. Il nécessitera une harmonisation entre le trafic
aérien sur les aérodromes et la planification directrice et les plans d’affectation
(art. 13 et 6 al. 4 LAT). Les instruments
prévus à cet effet aux articles 7 et 12 LAT
et 13 OAT sont cependant peu éprouvés
dans la pratique et ne sont appropriés
que de manière limitée à la situation conflictuelle actuelle. La procédure de conciliation en cas de conflits table effectivement sur une antinomie des intérêts de la
Confédération et d’un canton en matière d’organisation du territoire. On peut
cependant douter que tel soit le cas en
l’occurence, car les cantons de Bâle, de
Genève et de Zurich, qui ont chacun un
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
aéroport, ont d’importants intérêts personnels en jeu en tant que détenteurs directs ou indirects de leur aéroport.
Leurs intérêts et ceux de la Confédération vont donc dans le même sens et les
communes concernées, qui n’ont aucun
droit de participer à la procédure de
conciliation, risquent de rester sur le carreau. La large consultation prévue par
l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC)
ne pourra remplacer le manque de participation des communes dans ce contexte. Il sera intéressant de suivre à cet égard
la mise en oeuvre du plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique avec les adaptations qui en découleront dans les plans
directeurs et les plans d’affectation cantonaux.
■
(traduction)
1
2
3
4
5
6
7
8
Le bruit des avions peut aussi être incommodant à d’autres endroits. Par exemple, il
dérange dans des zones d’habitation tranquilles d’une ville survolée déjà à plus grande altitude ou dans les régions alpines, parce qu’il s’introduit dans des zones protégées
où le bruit environnant est très réduit. Toutefois, comme les émissions de bruit, que l’on
peut mesurer, sont moindres, le bruit des
avions reste un objet de la lutte contre le
bruit selon l’article 11 alinéa 2 LPE, mais non
pas selon l’alinéa 3, LPE.
Cela vaut aussi pour les autres mesures usuelles des nuisances sonores. Un recours par
exemple au NNI n’est pas à recommander
parce que celui-ci met en évidence les niveaux de pointe de moins de 68 dB (A).
Aussi bien selon l’annexe 5 OPB pour les
aéroports régionaux et les champs d’aviation que selon la nouvelle annexe à élaborer
pour les aéroports nationaux.
A ce sujet, quelques indications doivent suffire. Des problèmes relativement importants
se rencontrent par exemple à Lugano-Agno
et à Berne-Belp.
Unmouvement=un départou un atterrissage.
L’assortiment des avions se trouvant dans le
trafic d’un aérodrome selon la taille et la
puissance. Par exemple, les avions longs
courriers complètement chargés prennent
moins vite de l’altitude que les avions qui
volent sur des trajets courts ou moyens, ce
qui se traduit par le fait qu’ils survolent le territoire sensible à moins haute altitude et
qu’ils provoquent plus de bruit.
Les aérodromes se divisent en champs d’aviation (c’est-à-dire jouissant d’une autorisation) et en aéroports (au bénéfice de concessions) (art. 37 et 37a et b LA). Ces derniers temps est apparue aussi l’utilisation
mixte des places d’aviation militaires. Si celles-ci sont utilisées à des fins civiles, elles sont
soumises au système de l’autorisation ou de
la concession.
«On tiendra compte de l’évolution future
des immissions de bruit ... dans la mesure où
les projets concernés sont déjà à l’enquête
publique au moment de la détermination».
Pour les exceptions, voir note 4.
10 ATF 120 Ib 84, Altendorf; 117 Ib 308 ss. consid. 4, Alpnach.
11 ATF 117 Ib 312 ss., Alpnach; 117 Ib 34; 116
Ib 168 consid. 7; 116 Ib 265 ss.; 116 Ib 445
s.; cf. aussi cet avis adopté en doctrine: Ch.
Zäch, Kommentar USG, n° 12 ad art. 23; C.
Bandli, Kommentar USG, n° 8 s. ad art. 24;
Peter Heer, Lärmschutz bei Ausscheidung
und Erschliessung von Bauzonen (Art. 24
USG) in URP/DEP 1992, p. 574 ss.
12 ATF 120 Ib 84; 117 Ib 308 ss. consid. 4 Alpnach; C. Bandli, Kommentar USG, n° 12 s.
ad art. 24.
13 ATF 120 Ib 83 s. consid. 3 d, Altendorf; 117
Ib 127 s. consid. 3 a, Badenerstrasse, Zurich;
C. Bandli, Kommentar USG, n° 10 ss. ad art.
22, pour les modifications et agrandissements avec renvoi au message et aux débats
sur la LPE au Conseil national.
14 C. Bandli, Kommentar USG, n° 16 et n° 14
ad art. 22.
15 ATF 120 Ib 83 s. consid. 3 d, Altendorf; en
outre: Ch. Bandli, op. cit., n° 18 ad art. 22
avec références bibliographiques.
16 ATF 119 Ib 362 ss. consid. 6, confirmé dans
diverses décisions de calcul concernant
l’aéroport de Genève, résumé in AJP
3/1997, p. 352.
17 ATF 121 II 317 ss.
18 Il s’agit d’un remède imparfait. Si les fenêtres
sont ouvertes, par exemple à la saison
chaude, la protection antibruit n’a plus d’effets. En outre, le bruit du trafic aérien pénètre aussi à d’autres endroits du bâtiment si
bien que l’isolation des fenêtres ne suffit
pas. Une isolation acoustique d’autres parties de bâtiments existantes est cependant
techniquement difficile et peu efficace, raison pour laquelle on se limite à l’isolation
des fenêtres.
19 Comme l’atteste la décision du DFTCE dans
les causes relatives à la concession-cadre
pour la 5ème étape de construction de
l’aéroport de Zurich, cette étape est considérée comme une modification notable de
l’installation.
20 Art. 7, 8 al. 2, 10 et 15 OPB; pour les champs
d’aviation, les valeurs limites d’immissions
ne peuvent par contre en principe pas être
dépassées; des allègements peuvent être accordés jusqu’aux valeurs d’alarme, mais pas
au-delà.
21 ATF du 27.9.1989, Grisard-Senft c. Birsfelden, cité d’après Leimbacher, p. 74 s. Cet
arrêt renvoie aux ATF 114 Ia 33 et 114 Ib
121 consid. 6 b. Cette jurisprudence a été
confirmée par les arrêts portant sur le calcul
de l’indemnité en matière d’expropriation
(aéroport de Genève, arrêts partiellement
publiés in ATF 122 II 340 s.).
22 Cf., à ce sujet, Jörg Leimbacher, Mesures
d’aménagement et expropriation matérielle,
Mémoire ASPAN n° 63, Berne 1995, p. 57
ss.; en outre: ATF 117 Ib 49 consid. 5 b; 116
Ib 384 consid. 6 a; 113 Ib 135 consid. 4 b.
23 Cf, à ce sujet, l’exposé approfondi de Leimbacher, op. cit., p. 39 ss.
24 6ème rapport partiel, p.54.
9
43
Instruments et mesures d’aménagement du territoire
Plan sectoriel de l’infrastructure
aéronautique (PSIA)
■ Paul Hug, chef du projet PSIA, Office
fédéral de l’aviation civile (OFAC), Berne
Aperçu
Le plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA) que la Confédération est
en train d’élaborer est l’instrument de
planification en matière d’aviation annoncé dans les «Mesures de politique d’organisation du territoire». Le PSIA donne une vision d’ensemble complète de
l’infrastructure aéronautique actuelle, de
son développement éventuel et des besoins, contradictions et conflits potentiels
liés à ce domaine.
L’Office fédéral de l’aviation civile
(OFAC) dirige l’élaboration du PSIA en
collaboration avec les services fédéraux
concernés. Pour ce faire, il s’efforce de recenser et représenter tous les intérêts en
présence, et même ceux qui font l’objet
d’une controverse politique. L’idée essentielle est que seules des discussions ouvertes, objectives et concrètes peuvent
aboutir à une politique équilibrée et réaliste répondant de façon optimale à
l’intérêt de notre pays.
En ce sens, le PSIA est plus qu’un simple état des lieux. Il présente des objectifs,
montre les possibilités de développement
et les perspectives qui ressortent de la pesée des intérêts particuliers les plus controversés et fixe des priorités. Enfin, il est
le document faisant état du résultat des
discussions menées dans ce domaine.
«On s’attend, ces dix prochaines années, à une augmentation du trafic marchandises»
L’aviation fait partie du dossier des
transports qui, lui-même, est pris dans un
enchevêtrement de besoins et d’intérêts
contradictoires: la société dans son ensemble pose des exigences différentes de
celles de l’économie et les objectifs politiques en matière de transports, d’organisation du territoire, d’environnement et
de finances sont par ailleurs opposés. De
plus, les interdépendances étroites avec
l’aviation internationale limitent fortement le choix des options stratégiques.
Compte tenu de cette réalité politique
et parce que l’infrastructure aéronautique
suisse tient dans l’ensemble la comparaison internationale, il n’est nullement
question de procéder à des aménagements très importants. A l’avenir également, il sera possible de répondre aux
besoins de mobilité de la population sans
construire de nouveaux aérodromes. Cependant, il est important de maintenir en
L’aéroport de Genève-Cointrin s’est développé jusqu’au centre d’affaires et d’expositions
44
état l’infrastructure existante, de rationaliser de façon optimale son utilisation, de
surveiller ses interactions avec l’environnement et de s’assurer qu’elle est adap-
Indications du PSIA
A Objectifs et exigences de caractère conceptionnel
L’aviation fait partie du système global
de transports. Elle doit donc être orientée sur les buts et principes de la politique globale des transports. De plus,
elle est étroitement liée à d’autres domaines et notamment à la politique sociale, économique, d’organisation du
territoire, de l’environnement et des finances. Ses buts et objectifs doivent
donc être définis compte tenu de ces
interdépendances.
B Objectifs et exigences concernant les domaines sectoriels
Concrétisation de ces buts et objectifs
selon les domaines sectoriels suivants:
aéroports nationaux, aérodromes régionaux, aérodromes militaires avec
utilisation civile, champs d’aviation, hydroaérodromes, héliports, places d’atterrissage et installations de sécurité
aérienne à l’extérieur des aérodromes,
avec situation de départ (texte et carte)
et indications en fonction du chapitre A.
C Buts et objectifs spécifiques
concernant les installations
Autres précisions concernant les buts
et objectifs énoncés dans les chapitres
A et B, regroupées par canton (voir
exemples de cartes et de la fiche dans
la partie allemande du bulletin, p.7 et
24).
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Instruments et mesures d’aménagement du territoire
Le PSIA en bref
tée à la demande, au progrès technique
et aux normes internationales.
Le PSIA présentera donc dans le chapitre: «Objectifs et exigences de caractère
conceptionnel» des propositions concrètes concernant la politique aéronautique,
notamment, en bref, les suivantes:
• Appréciation objective de l’infrastructure aéronautique dans le cadre de la politique nationale globale des transports.
Chaque type de transport doit pouvoir
être utilisé en fonction de ses qualités
spécifiques et chaque élément de l’infrastructure aéronautique (du gros aéroport
au modeste champ d’aviation pour vol à
voile) doit être considéré comme faisant
partie de ce système global.
• Utilisation optimale de toutes les ressources grâce à une amélioration de la
collaboration au sein du système (par ex.
coopération entre les aéroports) et entre
les différents modes de transport (par ex.
air/rail).
• Intégration plus forte de l’aviation suisse dans l’environnement européen et international.
• Diminution de l’impact sur l’environnement de l’aviation grâce à une répartition
géographique équilibrée, une utilisation
régulière et une optimisation des possibilités techniques des infrastructures existantes, grâce à des mesures concrètes telles que la limitation des vols de nuit et une
politique restrictive en matière de création d’infrastructures.
Les buts et objectifs de l’aviation sont
concrétisés pour les huit chapitres différents: aéroports nationaux, aérodromes
régionaux, aérodromes militaires avec utilisation civile, champs d’aviation, hydroaérodromes, héliports, places d’atterrissage et installations de sécurité aérienne.
Des indications précises sont enfin données concernant chacune des 185 installations aéronautiques.
Consultation et
participation
Un premier projet de PSIA sera soumis à
une large consultation nationale, vraisemblablement au cours du troisième trimestre de 1998. Les propositions, buts et
objectifs qu’il contient ainsi que les perspectives qui ressortent de la pesée des
nombreux intérêts particuliers opposés en
présence feront ainsi l’objet d’un débat
politique.
(traduction) ■
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Mandat
Elaboration d’un plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique contenant
des informations sur:
• la garantie et le développement de
l’infrastructure aéronautique suisse
• la planification et la coordination
dans le cadre des plans directeurs et
des plans d’affectation
• les procédures de concession, d’autorisation et d’approbation
cf. Rapport sur les mesures de la Confédération en matière de politique
d’organisation du territoire (programme de réalisation 1996-1999)
Objet
185 installations aéronautiques dont:
3 aéroports nationaux
12 aérodromes régionaux
10 aérodromes militaires avec utilisation civile
7 anciens aérodromes militaires
35 champs d’aviation
1 hydroaérodrome
29 héliports
43 places d’atterrissage en montagne
42 installations de sécurité aérienne
But
Instrument de coordination et de planification de la Confédération
Dans le plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA), la Confédération entend:
• définir une politique spatiale
cohérente en matière d’infrastructure aéronautique
• assurer une coordination et une planification complètes
• collaborer, pour ce faire, avec les
cantons et les régions limitrophes
des pays voisines
• prévoir les buts et objectifs des
procédures de planification à venir
Elaboration
Responsabilité
Office fédéral de l’aviation civile
(OFAC)
Principe
Collaboration et participation
(art.2 et 4 LAT)
Etapes réalisées
• mise en place d’un groupe de travail
interdépartemental: (OFAC, OFAT,
OFEFP, DDPS)
• documentation de base: première
consultation des cantons, des communes et des exploitants d’aérodromes
• tour des problèmes et premières négociations techniques avec les cantons, les communes et les exploitants d’aérodromes
Autres étapes à poursuivre
• premier projet de plan sectoriel
• 2e semestre 1998: mise à l’enquête
publique, consultation et participation large et première consultation
des offices
• 1er semestre 1999: évaluation,
pourparlers pour mise au point, travaux de modification et rapport
d’examen de l’OFAT
• 2e semestre 1999: deuxième consultation des offices, présentation
au Conseil fédéral, approbation par
le Conseil fédéral
Contenu
I Généralités
Introduction, guide de lecture
II Infrastructure aéronautique
Evolution passée et future
Liste des installations aéronautiques
existantes
III Indications du plan sectoriel
A Objectifs et exigences de caractère conceptionnel
B Objectifs et exigences concernant
les domaines
C Objectifs et exigences concernant
les installations
IVRapport explicatif
concernant la procédure d’établissement du plan sectoriel, la justification des propositions de mesures,
rapport d’examen de l’OFAT
V Annexes
Terminologie, abréviations, destinataires
Effets
Une fois approuvé par le Conseil fédéral, le plan sectoriel lie les autorités à
tous les échelons. Le département
compétent et l’OFAC doivent se conformer aux indications qu’il contient et
les autres services fédéraux, les cantons et les communes sont tenus de le
respecter dans l’accomplissement de
leurs tâches d’aménagement.
(traduction)
45
L’incidenza territoriale della navigazione aerea
Importanza della navigazione aerea dal punto di vista
della politica di organizzazione del territorio
Navigazione aerea e pianificazione
■ Michel Matthey, caposezione, Ufficio
federale della pianificazione del territorio (UFPT), Berna
Le attività aeronautiche hanno un impatto notevole sull’organizzazione
del territorio. La Confederazione e i
Cantoni sono quindi tenuti, nel quadro delle loro competenze, a definire
una politica coerente in materia di infrastrutture aeronautiche, a ridurre i
conflitti di utilizzazione e a cercare
sinergie e possibili complementarità
con altre attività d’incidenza territoriale. La legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) e la relativa ordinanza (OPT) forniscono gli
strumenti necessari a tale scopo.
La navigazione aerea
come elemento del
sistema dei trasporti
In quanto mezzo di trasporto, l’aviazione
adempie a compiti che essa sola è in grado di assolvere, segnatamente lo spostamento rapido di persone e merci su
lunghe distanze o in luoghi difficilmente
accessibili con altri mezzi di trasporto.
L’aviazione a sua volta dipende da altri
mezzi di dislocamento: l’aerodromo è prima di tutto un luogo di trasbordo di persone e merci, interfaccia tra differenti
mezzi di trasporto.
Le infrastrutture aeronautiche devono
quindi essere pianificate e coordinate in
maniera da facilitare la complementarità
e l’interconnessione con le altre reti di trasporto. Si tratta quindi non solo di assicurare un collegamento sufficiente degli
aerodromi, in particolare per mezzo dei
trasporti pubblici, ma anche di favorire
un’utilizzazione razionale di ciascun mezzo di trasporto tenendo conto dello sviluppo auspicato dell’organizzazione del
territorio.
mento della concorrenzialità della piazza
economica svizzera.
Sul piano interno, i compiti che vengono assunti dalla navigazione aerea,
segnatamente il trasporto di materiale e
il soccorso nelle regioni di montagna, fanno parte degli sforzi volti ad attenuare le
disparità regionali.
In quanto ramo economico, l’aviazione occupa in Svizzera circa 18’000 persone1, pari allo 0,5% circa della popolazione attiva.
La navigazione aerea
come fattore di sviluppo economico
La navigazione aerea ha effetti diretti e indiretti sull’utilizzazione del suolo, e segnatamente:
I collegamenti aerei con l’estero sono economicamente e socialmente importanti;
essi facilitano i contatti intercontinentali,
costituiscono una condizione essenziale
per il mondo degli affari e lo sviluppo della piazza turistica svizzera, e consentono
il trasporto rapido e sicuro delle merci a
elevato valore aggiunto o che devono
giungere rapidamente a destinazione. Il
loro sviluppo contribuisce al manteni-
Sul contenuto
Nel corso degli ultimi 50 anni il traffico aereo svizzero è stato oggetto di
un’incredibile sviluppo. La sua crescita
sembra continuare senza interruzione:
si prevede che nei prossimi 10 anni i
voli in campo internazionale aumenteranno del 25% ed il volume passeggeri dell’ 80%. Previsioni simili sono
state fatte anche per il carico merci.
Tali prospettive suscitano sentimenti contrastanti: da una parte gli
aeroporti nazionali sostengono l’economia interna, dall’altra le emissioni
legate a questo sistema di traffico disturbano la popolazione. La controversia si fa sempre più aspra. In occasione
del giubileo per il 50. dell’aeroporto di
Zurigo-Kloten fa scalpore la protesta di
privati e comuni vittime del troppo rumore: essi richiedono rimborsi che rag46
giungono cifre miliardarie.
Non c’è dubbio,l’«incisione territoriale» del traffico aereo è enorme. E se
ci fossimo occupati anche degli aerodromi militari, dell’aviazione leggera,
degli eliporti e delle aree d’atterraggio
montane, avremmo superato il margine a disposizione del nostro fascicolo
informativo. Questa edizione si concentra sulla navigazione aerea di tipo
commerciale, i suoi impianti e le sue incidenze dirette ed indirette sul territorio che, da parte sua, soffre di un’utilizzazione troppo intensa e concentrata.
La coesistenza di tutte le utilizzazioni è difficile, compromessi sono
possibili ma a livelli di incidenza molto
forte – una situazione delicata, ma
avvincente per la pianificazione del territorio!
La redazione.
La navigazione aerea
come utilizzazione del
suolo
• le infrastrutture aeronautiche necessitano di un’occupazione di suolo: esse richiedono generalmente superfici piane di
una certa estensione e possono essere
munite di un rivestimento resistente e impermeabile;
• l’esercizio di una infrastruttura aeronautica implica restrizioni di utilizzazione
del suolo in prossimità dell’installazione,
da una parte per ragioni di sicurezza
(zone che vanno mantenute sgombre da
ostacoli) e dall’altra in vista di una riduzione degli effetti nocivi e molesti (emissione di rumori); sul resto del territorio, il
rumore degli aeromobili (aeroplani, elicotteri, motoalianti) può inoltre causare
disagi a utilizzazioni sensibili come l’abitazione o le attività ricreative;
• oltre agli spazi per il parcheggio e le
fermate dei trasporti pubblici, il traffico
causato dall’esercizio di un aeroporto può
richiedere l’approntamento di infrastrutture stradali o ferroviarie;
• l’esercizio di un aeroporto conferisce
infine ai settori circostanti vantaggi di ubicazione per numerose attività legate
all’aviazione o dipendenti dai collegamenti aerei.
Se in Svizzera l’occupazione di suolo
per le infrastrutture aeronautiche rappresenta circa il 2% della superficie riservata
al trasporto2, ben maggiore è la superficie il cui uso è limitato a causa della navigazione aerea3.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
L’incidenza territoriale della navigazione aerea
La navigazione aerea
come ambito di competenza della Confederazione
Oltre alla competenza in materia di legislazione sulla navigazione aerea, la Confederazione esercita la vigilanza diretta
sull’aviazione civile, segnatamente sul
personale aeronautico, sugli aeromobili,
sulle compagnie aeree, sulla sicurezza di
volo, sulla costruzione e l’esercizio degli
aerodromi e sulla delimitazione delle aree
d’atterraggio in montagna4.
La costruzione e l’esercizio delle infrastrutture aeronautiche necessitano di una
concessione o di un’autorizzazione federale e non sono soggetti al diritto cantonale o comunale5.
Queste ampie competenze della Confederazione implicano corrispondenti responsabilità. Nella fattispecie, la Confederazione è tenuta, quando prende decisioni su costruzione o esercizio di infrastrutture aeronautiche, a tener conto delle esigenze della sistemazione nazionale,
regionale e locale del territorio (art.
22quater, cpv. 3 Cost.), a coordinare le
sue attività pianificatorie con quelle di
Cantoni e Comuni (art. 2 LPT, art. 2 OPT)
e a ponderare i diversi interessi, tenendo
conto dello sviluppo auspicato dell’organizzazione del territorio (art. 3 OPT)
Conseguenze per la
pianificazione del
territorio
Definire una politica coerente in materia di infrastrutture aeronautiche
Le attività aeronautiche dipendono largamente dalle infrastrutture al suolo (aeroporti, campi d’aviazione, eliporti ecc.) e
dalle modalità d’esercizio.
Uno sviluppo coerente dell’infrastruttura aeronautica è quindi essenziale per la
politica di organizzazione del territorio: si
tratta di individuare un equilibrio tra garanzia della mobilità di popolazione ed
economia, sviluppo auspicato dell’urbanizzazione, necessità di una utilizzazione
moderata del suolo, protezione dell’ambiente, sicurezza aerea e utilizzo efficace
delle infrastrutture realizzate. Ciò implica
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Swissair MD-11 (foto: Swissair FAGF)
un coordinamento stretto tra questi differenti elementi, con gli altri mezzi di trasporto e con l’insieme delle attività d’incidenza territoriale.
Eliminare i conflitti di utilizzazione
I conflitti di utilizzazione legati alle attività
aeronautiche derivano essenzialmente
dalle emissioni nell’ambiente che esse
provocano, in particolare il rumore. Per
eliminare tali conflitti sono possibili
quattro strategie:
• diminuire la rumorosità degli apparecchi o incoraggiare l’uso di apparecchi meno rumorosi;
• limitare il numero di voli o favorire il ricorso ad altri mezzi di trasporto quand’è il caso;
• fissare le rotte aeree e definire le procedure di avvicinamento agli aerodromi
in maniera da evitare il sorvolo a bassa
quota di zone abitate, zone protette e
aree ricreative;
• evitare lo sviluppo di insediamenti abitati o di altre utilizzazioni sensibili nei
settori esposti al rumore.
Ciascuna di queste strategie è comunque soggetta a diversi vincoli che ne
limitano le possibilità d’applicazione e la
portata. Nessuna di esse offre da sola la
soluzione a tutti i problemi sollevati.
Un’eliminazione reale dei conflitti implica
quindi una combinazione ragionevole di
queste differenti strategie.
Concepire lo sviluppo dei settori
aeroportuali in un’ottica globale
Tenendo conto della loro eccellente accessibilità dal cielo, ma anche da terra con
strade e trasporti pubblici, i settori aeroportuali presentano, per attività legate
all’aviazione o ai trasporti aerei o dipendenti da questi, ottimi collegamenti a livello internazionale o con le altre città e
regioni del paese. Si tratta qui di vantaggi di sito considerevoli. Questi settori sono
destinati ad avere maggiore importanza
nel futuro e potrebbero costituire nuovi
poli di sviluppo a livello regionale o nazionale.
Per permettere loro di adempiere a
questa funzione, è essenziale indirizzarne
lo sviluppo, segnatamente dotandoli di
una rete di trasporti pubblici a livello locale e regionale, di prevedere un’ampia
gamma di servizi per le imprese e i privati, nonché di un intreccio di funzioni e
spazi pubblici; in altri termini, di conferire loro un carattere urbano.
Il ruolo delle pianificazioni
Il piano settoriale dell’infrastruttura
aeronautica come quadro di riferimento
Il piano settoriale dell’infrastruttura aeronautica (PSIA), attualmente in corso d’e47
L’incidenza territoriale della navigazione aerea
L’aeroporto di Lugano-Agno (sullo sfondo) fa parte di un paesaggio affascinante; nel mezzo: Caslano
(Foto: Lugano Airport)
laborazione, mira a definire una politica
coerente in materia di infrastrutture aeronautiche. Esso definisce segnatamente:
• gli obiettivi generali perseguiti;
• i principi applicabili per ciascun tipo
d’infrastruttura;
• le esigenze particolari da rispettare per
rilasciare concessioni e autorizzazioni o
per stanziare sussidi per ciascuna installazione.
Il piano settoriale è allestito in collaborazione con Cantoni, Comuni interessati ed esercenti di aerodromi e tiene conto delle altre politiche settoriali della Confederazione.
I piani direttori dei Cantoni come
strumenti di coordinamento
Nei loro piani direttori, i Cantoni indicano
in che modo intendono coordinare l’attività cantonale e comunale d’incidenza
territoriale con quella federale in materia
d’aviazione.
Il piano direttore definisce, tenuto
conto del piano settoriale della Confederazione, le condizioni spaziali da rispet48
tare, le procedure e l’organizzazione da
approntare segnatamente per quanto
concerne:
• l’urbanizzazione degli aerodromi, in
particolare il collegamento con mezzi di
trasporto pubblici e privati;
• la soluzione dei conflitti di utilizzazione
legati all’esercizio degli aerodromi e alle
attività aeronautiche;
• l’utilizzazione dei fondi all’interno del
perimetro dell’aerodromo e destinati a
usi non direttamente legati all’attività
aeronautica (installazioni annesse);
• la sistemazione dei settori aeroportuali.
Dopo l’approvazione del Consiglio federale, il piano direttore vincola le autorità a tutti i livelli (art. 9 cpv. 1 LPT).
• a garantire la disponibilità dei tracciati
delle installazioni di urbanizzazione
destinate all’aerodromo;
• a regolare l’utilizzazione dei fondi all’interno del perimetro dell’aerodromo e
destinati a usi non direttamente legati
all’attività aeronautica;
• a regolare l’utilizzazione dei settori aeroportuali.
Il piano d’utilizzazione vincola ognuno (art 21 cpv. 1 LPT).
■
(traduzione)
1
2
3
I piani di utilizzazione come luogo di
risoluzione dei conflitti
4
Il piano di utilizzazione ai sensi della LPT
mira nel contempo
• a evitare i conflitti di utilizzazione nelle
aree esposte al rumore o nelle zone
con limitazione di ostacoli situate ai
margini dell’aerodromo;
5
I trasporti - ieri, oggi e domani, DATEC, 1998.
Vademecum Aménagement du territoire,
UFPT, Berna 1998 (non esiste in italiano).
Mandat d’étude: Les effets de l’aviation sur
l’environnement (Incarico di studio: impatto
della navigazione aerea sull’ambiente. Versione italiana ridotta), UFAC e UFAEM, 1993.
Vue d’ensemble des activités à incidence
spatiale de la Confédération (Compendio
delle attività d’incidenza territoriale della
Confederazione, 1994; Aggiornamento
1995, versione italiana ridotta), UFPT, 1997.
Legge federale del 21 dicembre 1948 sulla
navigazione aerea (LNA, RS 748.0) e Ordinanza del 23 novembre 1994 sull’infrastruttura aeronautica (OSIA, RS 748.131.1).
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Fatti e prospettive della navigazione aerea svizzera
L’aviazione civile in Svizzera:
stato attuale, sviluppo e prospettive
■ Urs Adam, sost. Direttore, caposezione
Divisione dell’infrastruttura e dell’ambiente, UFAC, Berna
I primi sviluppi
Subito dopo la prima Guerra mondiale si
discuteva già animatamente sui compiti e
sulle possibilità legate al traffico aereo. La
navigazione aerea si delineava sempre più
quale complemento importante di altri sistemi di traffico. Alcune iniziative private
e un finanziamento pubblico ragionevole
l’aiutarono a superare le prime difficoltà
e a svilupparsi fino al punto da ottenere
riconoscimenti anche al di là dei confini
nazionali. La politica aeronautica svizzera
si pose subito l’obiettivo di sostenere la
capacità concorrenziale dell’economia
nazionale, senza trascurare i crescenti bisogni legati al settore turistico.
La Confederazione e i Cantoni direttamente interessati decisero di sostenere
la navigazione aerea con finanziamenti
pubblici. Così facendo ottennero la possibilità d’influenzare in modo incisivo sia
l’aspetto del sistema di traffico aereo, che
quello delle varie infrastrutture.
Il traffico aereo la nostra porta sul mondo
La navigazione aerea odierna non svolge
un ruolo di rilievo nel trasporto interno di
persone: i suoi punti di forza sul territorio
nazionale sono le attività di soccorso, di
lavoro e di istruzione del personale di
volo. I collegamenti a destinazione internazionale invece sono economicamente e
socialmente importanti, molto più di
quanto le cifre lascino trasparire. Essi significano contatti intercontinentali, una
grande mobilità economica e trasporti veloci e sicuri di merce di valore.
L’infrastruttura aeronautica svizzera
Sviluppo...
lizzarono ampiamente i programmi di costruzione definiti nel 1945 e nel 1953. Ma
come si sà, il traffico aereo mette in fretta a dura prova ogni nuova capacità, così
seguirono altre proposte d’ampliamento.
Gli impianti dovevano venir adattati continuamente ai nuovi sviluppi tecnici e al livello di traffico sempre in aumento. Oltre
a ciò, negli anni ‘50 esistevano ben 40
aerodromi civili ben organizzati di cui 6
godevano della concessione di esercizio
pubblico e cioè Berna-Belp, Losanna-La
Blécherette, La Chaux-de-Fonds-Les Eplatures, Sion, Grenchen und Samaden.
...e lo stato attuale
(cfr. rapporto sul piano settoriale dell’infrastruttura aeronautica PSIA)
Oggi, la Svizzera dispone di una buona infrastruttura aeronautica in cui però si ravvisano chiaramente delle problematiche
importanti. Si deve riconoscere che a lungo andare essa non sarà in grado di seguire la crescita del traffico atteso in ambito internazionale. La politica odierna relativa alle infrastrutture della navigazione
aerea cerca un equilibrio ottimale tra l’accontentare le richieste di mobilità sociale
ed economica e lo sviluppo desiderato in
campo urbanistico, dello sfruttamento
parsimonioso del suolo, della protezione
dell’ambiente, dello sfruttamento redditizio delle infrastrutture così come della sicurezza del traffico aereo.
La crescita dopo la seconda Guerra mondiale
Dopo la seconda Guerra mondiale l’ampliamento della struttura aeronautica divenne uno dei compiti più urgenti. Già
negli anni di guerra si era elaborato un
programma federale per l’ampliamento
degli aerodromi utilizzati a scopi civili. Il
decreto federale del 22 giugno 1945
pose una pietra miliare per l’infrastruttura aeronautica odierna.
I responsabili degli aeroporti nazionali Basilea-Mulhouse, Ginevra e Zurigo rea-
Nel 1939, anno della mobilitazione, il
traffico aereo venne grandemente ridotto. Negli anni postbellici ci si dovette impegnare a fondo per tener testa al ritmo
incalzante dello sviluppo tipico di quel periodo.
Comunque, i collegamenti aerei continentali ed intercontinentali aiutarono in
modo decisivo a riallacciare e a sviluppare quei rapporti economici che si erano interrotti a causa della guerra.
Il servizio aereo interno, così come
predisposto nel 1939 tra le città di Berna,
Losanna, San Gallo e in parte anche La
Chaux-de-Fonds e Bienne e tra gli aeroporti maggiori di Basilea, Ginevra e Zurigo, non raggiunse però più le proporzioni immaginate a causa dello sviluppo molto forte di strada e ferrovia.
Fu il traffico aereo internazionale che
acquistò sempre più significato negli anni
‘60 grazie all’impiego di aerei di linea più
potenti e veloci.
Aeroporto di Ginevra-Cointrin; zona di partenza
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
49
Fatti e prospettive della navigazione aerea svizzera
L’aumento del traffico provocato dagli aeroporti rende necessario l’ampliamento dell’infrastruttura ferroviaria e stradale
Sviluppi previsti
Tutte le prognosi lasciano prevedere per i
prossimi 10 anni un aumento rilevante
del traffico aereo, anche in conseguenza
della sempre maggior liberalizzazione in
questo settore.
La quantità dei movimenti di volo
presso gli aeroporti del traffico internazionale si quadruplicherà, mentre il volume passeggeri aumenterà nello stesso
lasso di tempo dell’80%.
Anche nel settore del carico merci si
calcola fino all’anno 2010 con un aumento incisivo del volume di trasbordo1.
(traduzione) ■
1
Impianti per le infrastrutture della navigazione aerea
Impianto
aeroporti nazionali
aerodromi regionali concessionari
aerodromi militari utilizzati anche a scopi civili
ex-aerodromi militari
campi d’aviazione (di cui 4 invernali)
idroscalo
eliporti (di cui 2 invernali)
aree d’atterraggio in montagna
impianti per la sicurezza aerea
esistente
progettato
3
9
5
7
35
1
23
43
42
1*(+2)**
5
6
-
* 1 aerodromo regionale in sostituzione di un campo d’aviazione
** 2 aerodromi regionali, oggi a livello di campo d’aviazione
Lo sviluppo del traffico aereo presso gli aeroporti nazionali e gli aerodromi regionali svizzeri 1993-2010 / Prospettive 1993; UFAC (in
elaborazione).
Passeggeri *
Carico **
Traffico di linea
Traffico fuori linea
Tonnellate (lordo)
9’373’340
1’558’400
459’537
Destinazioni
Europa
Africa
Asia
Australia
Nordamerica
America centrale e Sudamerica
68%
6%
14%
< 1%
10%
2%
63%
25%
10%
1%
1%
21%
8%
38%
2%
27%
4%
Aeroporti
Basilea
Ginevra
Zurigo
Altri
8%
25%
64%
3%
22%
14%
64%
< 1%
10%
15%
74%
1%
Svizzera totale (assoluto)
* solo partenza
** arrivo e partenza
Movimenti nel traffico aereo svizzero 1996
50
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Fatti e prospettive della navigazione aerea svizzera
La legislazione sulla navigazione aerea – Competenze,
compiti e responsabilità
Il diritto svizzero
L’articolo 37ter della Costituzione fa
della «Legislazione sulla navigazione
aerea» una faccenda federale. Di fatto
esso stabilisce un chiaro ordine di competenze. La politica odierna relativa al
traffico aereo costituisce un tassello importante della politica estera svizzera e,
in senso più ampio, anche un argomento valido nell’ambito del commercio estero.
Secondo l’articolo 102 della Costituzione federale, la tutela di questi
compiti e la loro realizzazione costituiscono un compito a livello governativo.
La politica svizzera sulla navigazione aerea deve saper fornire all’aviazione civile le condizioni marginali necessarie a permetterle di svolgere i suoi
compiti d’interesse pubblico quale parte del sistema di traffico nazionale e internazionale in modo sicuro, efficiente
e rispettoso dell’ambiente.
Per raggiungere questo scopo bisogna realizzare le premesse necessarie
ad ottenere dei buoni collegamenti con
i vari centri europei e affinchè le
destinazioni più lontane siano raggiungibili altrettanto comodamente che dai
paesi confinanti.
L’infrastruttura dell’aeronautica civile giuoca un ruolo di rilievo nella messa in atto della politica federale sul traffico aereo. Bisogna quindi mantenerne
il grado di efficienza.
Nel contempo, dati gli interessi particolari delle varie parti del paese, è necessario tener conto di un’adeguata offerta in quanto a traffico aereo.
Gli impegni internazionali
Alcune parti del diritto svizzero relativo
alla navigazione aerea vengono definite essenzialmente da obblighi internazionali. L’accordo del 7 dicembre 1944
sull’aviazione civile internazionale (RS
0.748.0) è praticamente la «charta»
della suddetta. In esso si trovano regole sul traffico aereo internazionale, definisce l’Organizzazione internazionale
dell’aviazione civile (OIAC) quale Organizzazione straordinaria delle Nazioni
Unite e sostiene con le norme e le raccomandazioni contenute nelle sue appendici, un’unificazione ed un perfezionamento giuridico del settore tecnico.
A questo accordo prendono parte
184 Stati membri; per la Svizzera esso
è in vigore dal 4 aprile 1947.
Particolarmente rilevanti per il settore delle infrastrutture sono gli articoli 68-76 (aeroporti ed altri impianti),
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
così come le appendici 2 (regole sul traffico aereo), 3 (servizio metereologico), 11
(servizi per il traffico aereo), 14 (aerodromi), 16 (protezione dell’ambiente) e 17
(sicurezza).
Importanti sono pure gli accordi, gli
standards e le raccomandazioni nell’ambito della collaborazione europea, di fatto dell’ECAC (European Civil Aviation
Conference), del JAA (Joint Aviation Authorities), così come dell’EUROCONTROL
(European Organization for the Safety of
Air Navigation).
Trattati internazionali e convenzioni
riguardanti gli aeroporti
L’utilizzazione di tutti gli aeroporti internazionali svizzeri, ad eccezione di quello
di Berna-Belp, implica lo sfruttamento di
spazio aereo estero. Inoltre l’aeroporto di
Basilea-Mulhouse si trova in territorio
francese. Questo stato di cose è regolato
dai diversi trattati bilaterali.
Basilea-Mulhouse
Conv. franco-svizzera del 4 luglio1949 relativa alla costruzione e all’esercizio dell’aeroporto Basilea-Mulhouse a Blotzheim, RS
0.748.131.934.92, con scambio di note, RS
0.748.131.934.920/921/922/922.1 922.2
Ginevra
Conv. del 25 aprile 1956 tra la Svizzera e la
Francia concernente la sistemazione dell’aeroporto di Ginevra-Cointrin e l’istituzione di
uffici per i servizi nazionali coordinati di controllo a Ferney-Voltaire e Ginevra-Cointrin, RS
0.748.131.934.91, con scambio di note, RS
0.748.131.934. 91; RS 0.748.131.934.911.
Zurigo
Regolamentazione del 17 settembre 1984 tra
la Svizzera e la Repubblica federale di Germania sui voli in arrivo ed in partenza al disopra del territorio germanico in collegamento
con l’aeroporto di Zurigo, RS 0.748.131.
913.6.
Lugano
Accordo dell’ 11 novembre 1985 tra il Consiglio federale della Confederazione Svizzera
e il Governo della Repubblica italiana per le
procedure strumentali di arrivi e di partenze
dall’aerodromo di Lugano-Agno, RS 0.748.
131.945.4.
SanGallo-Altenrhein
Accordo dell 23 luglio 1991 tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica d’Austria concernente gli effetti dell’esercizio deli aerodromi situati in prossimità del confine sul territorio nazionale dell’altra Parte contraente, RS
0.748.131.916.31, così come la Convenzione del 19 marzo 1992 tra il DFTCE e il Ministro federale dell’economia pubblica e dei
trasporti della Repubblica d’Austria, RS
0.748.131. 916.313.
Competenze e suddivisione dei compiti tra Confederazione e Cantoni
La Confederazione con la revisione della legge sulla navigazione aerea del 18
giugno 1993, si aggiudica una maggiore competenza nell’ambito delle infrastrutture aeronautiche, ma anche nuovi compiti e responsabilità. Essi sono
così distribuiti:
La Confederazione
• ha la vigilanza della navigazione aerea su tutto il territorio e la sorveglianza sugli impianti infrastrutturali
ad essa legati (LNA, art.3);
• ordina il servizio di sicurezza aerea;
• distribuisce le concessioni e i permessi relativi alla costruzione e alla
messa in esercizio degli aerodromi,
degli impianti di sicurezza e stabilisce
l’utilizzazione degli aerodromi;
• provvede al catasto sulle limitazioni
degli ostacoli e del rumore;
• autorizza i progetti di zona relativi al
rumore e alla sicurezza, così come la
regolamentazione della gestione
dell’aerodromo
• sorveglia i prezzi relativi agli aerodromi pubblici e alla sicurezza aerea;
• si occupa del piano settoriale dell’infrastruttura aeronautica (PSIA) assicurandone lo sviluppo, così come
della pianificazione e dell’armonizzazione nell’ambito della pianificazione
direttrice e d’utilizzazione;
• essa può approvare tassi e prestiti
convenienti fino al 25% per i costi
d’edificazione, per l’ampliamento
degli aeroporti di Basilea, Ginevra e
Zurigo, nonché per le spese d’istallazione, risanamento e ampliamento
di aerodromi regionali o adibiti all’istruzione del personale.
Il Cantone
I Cantoni stabiliscono i loro bisogni e le
loro priorità tramite il piano settoriale e
tengono conto degli obiettivi e delle intenzioni della Confederazione nell’ambito della loro pianificazione direttrice e
di utilizzazione.
Terzi
Pianificazione, costruzione, esercizio e
manutenzione dei singoli aerodromi
sono normalmente compiti di terzi. Ad
eccezione degli aeroporti di Basilea
(binazionale secondo convenzione statale), di Ginevra (établissement public)
e Zurigo (Cantone), così come gli aerodromi regionali di Lugano (città), Locarno (Cantone) e Sion (città), l’attività
degli aerodromi civili svizzeri è sostenuta da privati.
(traduzione) ■
51
Strumenti e provvedimenti a livello di pianificazione territoriale
Il piano settoriale dell’infrastruttura
aeronautica (PSIA)
■ Paul Hug, capoprogetto PSIA, UFAC,
Berna
Quadro generale
La Confederazione con l’elaborazione di
questo piano settoriale dell’infrastruttura
aeronautica (PSIA), presenta lo strumento di pianificazione che, nell’ambito delle
«misure della Confederazione concernenti la politica d’ordinamento del territorio», si occuperà della navigazione aerea. Il PSIA è un ampio inventario dell’infrastruttura aeronautica odierna, dei suoi
possibili sviluppi, delle sue esigenze, delle contraddizioni e dei potenziali conflitti
che ne nasceranno.
Responsabile del progetto è l’Ufficio
federale dell’aviazione civile (UFAC) in
collaborazione con i diversi enti federali.
L’intenzione è quella di raccogliere e trattare in modo completo anche gli interessi oggetto di contrasto nel contesto politico. Questo avviene con la convinzione
che solo un dialogo aperto, senza pregiudizi e attenentesi ai fatti può portare ad
una politica delle infrastrutture aeronautiche equilibrata, produttiva e corrispondente agli interessi nazionali.
In questo senso il PSIA è più di un inventario. Esso formula gli obiettivi da raggiungere, mostra sviluppi e prospettive
così come nascono dalla presa in considerazione di interessi controversi, pone
delle priorità. Infine, esso è lo strumento
che fissa il risultato della discussione in
materia.
La navigazione aerea è da intendere
quale parte di un sistema di traffico generale superiore, sottoposto esso stesso a
un gran numero di esigenze e interessi
contrastanti: la società in generale ha altre necessità che l’economia, inoltre gli
obiettivi politici riguardanti il traffico, la
pianificazione del territorio, la protezione
dell’ambiente e le finanze si scontrano
continuamente. Anche la forte interdipendenza della navigazione aerea a livello internazionale riduce notevolmente la
scelta delle varie opzioni strategiche.
Di fronte a tale realtà politica e al fatto che la Svizzera possiede un’infrastruttura aeronautica di tutto rispetto, la necessità di un ampliamento rilevante non è
impellente. Le esigenze sociali in quanto
a mobilità potranno venir soddisfatte in
futuro anche senza nuovi aeroporti. È
52
però importante prendersi cura dell’infrastruttura esistente, ottimalizzandone
l’utilizzazione e l’interazione ambientale,
adattandola continuamente alla domanda e mantenendone il livello tecnico a misura degli standards internazionali.
A questo riguardo il PSIA, sotto il titolo «Obiettivi ed intenzioni concettuali per
la navigazione aerea» sarà in grado di formulare tesi concrete.
Riassumendo:
• una considerazione adeguata dell’infrastruttura aeronautica nell’ambito generale della politica nazionale dei trasporti. Ogni sistema di trasporto va impiegato là dove sono i suoi punti di forza
e ogni elemento dell’infrastruttura aeronautica (dall’aeroporto più grande al più
piccolo campo d’aviazione per volo a
vela) è da trattare quale parte di un sistema generale.
• un’utilizzazione ottimale di tutte le risorse grazie a una maggiore collaborazione interna all’elemento aviazione (ad
es. collaborazione tra aeroporti), e tra i
vari sistemi di trasporto (ad es. spazio aereo / ferrovia).
• un continuo coinvolgimento del traffico aereo svizzero in campo europeo e internazionale.
• l’incremento della compatibilità am-
bientale mediante un’adeguata distribuzione a livello di territorio degli impianti
infrastrutturali già esistenti, una loro
utilizzazione equilibrata, un’ottimizzazione tecnica, e tramite misure operazionali
quali ad es. la riduzione dei voli notturni
e una politica di concessioni restrittiva nei
confronti di impianti nuovi.
Obiettivi e intenzioni sono riassunti
per gli otto settori (aeroporti nazionali,
aerodromi regionali, aerodromi militari
utilizzati anche a scopi civili, campi d’aviazione, idroscali, eliporti, aree d’atterraggio, impianti per la sicurezza aerea) e
concretati per ognuno dei 185 impianti
della navigazione aerea.
Possibilità d’ascolto e
di partecipazione
Una prima stesura del PSIA è prevista per
il terzo trimestre del 1998: essa sarà a disposizione di una vasta cerchia d’interessati a livello nazionale. Così facendo si
potrà arricchire la discussione politica di
tutte quelle tesi, obiettivi ed intenti che
nascono dalla ponderazione di interessi
particolari contrastanti.
■
(traduzione)
Manovra d’avvicinamento a Zurigo-Kloten
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Strumenti e provvedimenti a livello di pianificazione territoriale
Le asserzioni
del PSIA
A Obiettivi concettuali per
l’infrastruttura aeronautica
La navigazione aerea è parte di un sistema di traffico globale e deve quindi orientarsi secondo gli obiettivi e i
principi della politica dei trasporti in
generale.
Essa è però strettamente legata
ad altre politiche di settore, in particolare con quella sociale , economica,
della pianificazione del territorio,
dell’ambiente e finanziaria.
Obiettivi e intenzioni devono
quindi venir definiti tenendo conto di
questa reciprocità di rapporti.
B Obiettivi e intenzioni nei vari
settori
Concretizzazione degli obiettivi concettuali, riassunti a seconda dei vari
settori specifici quali aeroporti, aerodromi regionali, aerodromi militari utilizzati anche a scopi civili, campi d’aviazione, idroscali, eliporti, aree d’atterraggio, impianti per la sicurezza di
volo al di fuori del comprensorio
dell’aerodromo, con situazione di partenza (testo e cartina), nonché i punti stabiliti nella parte A.
C Obiettivi e intenzioni relativi ai
singoli impianti
Concretizzazione ulteriore dei punti
citati in A e B per ogni singolo impianto aeronautico, raggruppati per
Cantone.
Esempi rappresentativi: vedi testo
in lingua tedesca, pagina 7 e 24.
Il PSIA - una breve descrizione
Mandato
Elaborazione di un piano settoriale
dell’infrastruttura aeronautica con dati
relativi a:
• assicurazione e sviluppo dell’infrastruttura aeronautica svizzera
• pianificazione e coordinazione
nell’ambito della pianificazione direttrice e d’utilizzazione
• procedura di concessione, autorizzazione e approvazione
cfr. rapporto sulle misure «misure della Confederazione concernenti la politica d’ordinamento del territorio» (programma di attuazione 1996 - 1999).
Scopo
Strumento federale per la coordinazione e la pianificazione.
Con il piano settoriale dell’infrastruttura aeronautica (PSIA) la Confederazione intende:
• delineare una politica relativa alle infrastrutture aeronautiche coerente
nella sua azione territoriale
• garantire un’ampia pianificazione e
coordinazione
• collaborare con i Cantoni e i paesi
confinanti
• stabilire obiettivi e compiti per una
fase di pianificazione successiva.
Contenuto
l In generale
Introduzione, chiave di lettura
ll
Infrastruttura aeronautica
Sviluppi raggiunti e previsti
Elenco degli impianti odierni
lll Asserzioni del piano settoriale
A Obiettivi concettuali per l’infrastruttura aeronautica
B Obiettivi e intenzioni nei vari
settori
C Obiettivi e intenzioni relativi ai
singoli impianti
lV Chiarimenti
relativi alla procedura per il piano
settoriale, motivazione di ciò che è
stato fissato, rapporto d’esame
dell’UFPT.
V Appendici
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Oggetto
185 impianti per l’aeronautica di cui:
3 aeroporti nazionali
12 aerodromi regionali
10 aerodromi militari utilizzati
anche a scopi civili
7 ex-aerodromi militari
35 campi d’aviazione
29 eliporti
43 aree d’atterraggio montane
42 impianti per la sicurezza aerea
Svolgimento
Responsabilità
Ufficio federale dell’aviazione civile
(UFAC)
Motto
Collaborazione e cooperazione
(Art. 2 e 4 LPT)
Passi finora compiuti
• istituzione di un gruppo di lavoro
interdipartimentale UFAC, UFPT,
UFAFP, DDPS
• lavoro di base: inchiesta preliminare
tra Cantoni, Comuni e detentori di
aeroporti
• comprensione del problema e primo
dibattito in materia tra Cantoni, Comuni e detentori di aeroporti
Passi ulteriori
• prima stesura del piano settoriale
• seconda metà del 1998: edizione
pubblica, audizione, cooperazione e
prima consultazione fra enti
• prima metà del 1999: analisi, dialoghi chiarificatori, lavori di adeguamento ed esame UFPT
• seconda metà del 1999: seconda
consultazione tra enti, proposta al
Consiglio federale, approvazione del
Consiglio federale.
Effetti
Il PSIA, dopo essere stato approvato
dal Consiglio federale, assume validità
ad ogni livello amministrativo.
DATEC e l’UFAC agiscono nell’ambito delle sue direttive, mentre i vari
enti federali, cantonali e comunali si
impegnano a tenerne conto nello svolgimento delle loro attività d’incidenza
territoriale.
53
Navigazione aerea: i suoi effetti sull’utilizzazione del territorio
Aspetti rilevanti per l’ordinamento territoriale risultanti dall’inquinamento
fonico degli aeromobili
■ Peter Ettler, Dr. iur., avvocato, Zurigo
La pianificazione territoriale si accinge a integrare gli aerodromi. Si palesano così i conflitti esistenti già da
molto tempo con i piani direttori e
d’utilizzazione delle regioni vicine
agli aerodromi. Nel settore degli aeroporti nazionali in ragione dell’elevato rumore degli aeromobili vaste
regioni sono gravate da divieti d’utilizzazione i quali esigeranno un adeguamento della pianificazione finora
attuata. Nel contempo si pone la questione dell’indennità dei proprietari
toccati.
Il rumore dannoso o molesto degli aeromobili, ai sensi dell’articolo 11 capoverso
3 della legge federale del 7 ottobre 1983
sulla protezione dell’ambiente (legge sulla protezione dell’ambiente, LPAmb) si
concentra nella prossimità degli aerodromi, soprattutto nei corridoi di atterraggio
e di decollo. Gli aeromobili sorvolano i
fondi, in tale ambito, a quota minima;
ogni singolo sorvolo diventa così un evento marcante e rilevante dal punto di vista
del livello energetico medio di rumore
Leq1.
Poiché occorrono molti sorvoli rumorosi per innalzare il Leq2 nel settore dei
valori limite delle immissioni3, l’esposizione eccessiva al rumore ai sensi della
LPAmb, nel circostante spazio della
maggior parte dei campi d’aviazione e
degli aeroporti regionali è tutt’al più un
tema puntuale4. Le spiegazioni esposte di
seguito trattano quindi principalmente gli
aspetti, rilevanti nell’ottica dell’ordinamento territoriale, dell’esposizione al rumore degli aeroporti nazionali di Zurigo,
Ginevra e Basilea.
Il catasto dei rumori
secondo l‘ordinanza
contro l’inquinamento
fonico
Il numero dei movimenti5, la flotta6 e la
distribuzione dei movimenti sulle singole
piste e corridoi di decollo determinano il
carico fonico in ogni punto nelle vicinan54
ze di un aerodromo7. Quest’esposizione è
stabilita nel catasto dei rumori giusta l’articolo 37 dell‘ordinanza [del 15 dicembre
1986] contro l’inquinamento fonico (OIF).
Esso rappresenta ai sensi dell’articolo 36
OIF un rilevamento istantaneo del carico
fonico valido al momento della determinazione8 e va aggiornato periodicamente. Il catasto dei rumori non è di per sé un
piano secondo la legge federale [del 22
giugno 1979] sulla pianificazione del territorio (LPT). Nonostante la sua instabilità
testé abbozzata è però fonte di ripercussioni sull’ordinamento territoriale.
La situazione in Svizzera si presenta in
modo diversificato: nello spazio del corridoio di atterraggio e di decollo di Zurigo
e Ginevra accade spesso che i valori limite delle immissioni o i valori di pianificazione siano superati. A Basilea, invece,
sono superati al massimo i valori di pianificazione in taluni quartieri del territorio
svizzero. Quanto alla maggior parte dei
campi d’aviazione e degli aeroporti regionali i fondi situati in zone edificabili sono
toccati raramente9.
Effetti sui piani
d‘utilizzazione
Gli articoli 22 e seguenti LPAmb concretano le esigenze minime di diritto in materia di inquinamento fonico poste alle
zone edificabili e ai permessi di costruzione in zone esposte ai rumori. Esse completano in questo senso gli obiettivi della
LPT e assoggettano tali regioni a divieti o
a restrizioni d‘utilizzazione secondo lo
stato di pianificazione o di edificazione.
Premessa di siffatte restrizioni è il superamento del valore limite d’esposizione al
rumore secondo l’OIF. Il catasto dei rumori rende visibile tale situazione. Le restrizioni non risultano da quest’ultimo,
bensì direttamente dagli obiettivi fissati
dalla legge. Di seguito alcuni scenari tipici di restrizioni d’utilizzazione:
• Divieto della delimitazione di zone
L’articolo 24 capoverso 1 LPAmb vieta la
delimitazione di zone, in cui le immissioni foniche superano i valori di pianificazione, a meno che questi valori non possano essere rispettati mediante misure di
pianificazione, sistemazione o costruzione. In ragione delle particolari caratteri-
stiche di ubiquità del rumore degli aeromobili, siffatte misure sono purtroppo
spesso senza effetto. In questo modo,
l’articolo 24 capoverso 1 LPAmb grava de
facto con un divieto di costruzione permanente10 il territorio non delimitato
come zona per la costruzione di abitazioni nelle vicinanze degli aerodromi nazionali, fintantoché non sia possibile ridurre
sostanzialmente l’esposizione al rumore
mediante lo sviluppo tecnico, oggi non
ancora raggiunto, della costruzione di
turboreattori.
In ragione del principio di prevenzione la delimitazione non è più possibile
quando si eccedano i valori di pianificazione11. Resta pertanto esclusa dallo sviluppo edilizio una vasta zona che cinge gli
aeroporti nazionali.
• Obbligo di modificare la destinazione delle zone
Le zone esistenti, non ancora urbanizzate per la costruzione di abitazioni o di altri
edifici destinati al soggiorno prolungato
di persone, nelle quali i valori di pianificazione sono superati, devono essere riservate, giusta l’articolo 24 capoverso 2
LPAmb, per usi meno sensibili al rumore,
eccetto che, nella parte preponderante di
tali zone, i valori di pianificazione possano venir rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione12.
In caso di rumore degli aeromobili siffatte misure non entrano praticamente in linea di conto.
Non resta quindi altro da fare che trasformare siffatte zone, vale a dire, di trasformarle da zone d’abitazione in zone
destinate alle aziende artigianali e/o industriali, sempreché sia fattibile e sensato in considerazione degli altri obiettivi di
pianificazione territoriale. Tale è raramente il caso intorno agli aeroporti nazionali
poiché terreno destinato alle aziende artigianali e industriali è oggi disponibile in
gran misura. I valori di pianificazione sono
inoltre talmente bassi che vaste zone in vicinanza degli aeroporti nazionali si escludono da sé come terreni per aziende artigianali o terreni industriali, essendo
esposti a immissioni che superano i valori di pianificazione dei gradi di sensibilità
III e IV ai sensi dell’articolo 43 OIF. Si dovrà di conseguenza procedere spesso a
delimitazioni di zone.
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Navigazione aerea: i suoi effetti sull’utilizzazione del territorio
• Divieto di costruire in zone edificabili
L’articolo 22 LPAmb, in collegamento con
l’articolo 22 capoverso 3 LPT, vieta di principio a causa della particolare natura del
rumore degli aeromobili, il rilascio di permessi di costruzione per edifici destinati al
soggiorno prolungato di persone e situati in zone delimitate, ma esposte al rumore. Questa considerazione vale sia per
la costruzione, sia per la modificazione o
l’ampliamento sostanziali di un edificio
(art. 31 cpv. 1 OIF)13. La dotazione
dell’edificio con misure di isolazione fonica non è sufficiente, poiché queste ultime
non riducono «le immissioni nel punto di
riferimento della finestra aperta»14.
L’articolo 31 capoverso 2 OIF permette deroghe a condizioni assai restrittive15,
«se esiste un interesse preponderante per
la costruzione dell’edificio e se l’autorità
cantonale è consenziente». In considerazione dello scopo protettivo della OIF è
quindi vietato rilasciare eccezioni,
nell’ambito degli aeroporti nazionali, soltanto già in ragione della peculiarità del
rumore d’aviazione. Occorrono invece
motivi supplementari, ad esempio la necessità di colmare una sgradevole lacuna
edilizia nel nucleo edificato di una località.
In tal modo i fondi situati nel perimetro dei valori limite delle immissioni degli
aeroporti nazionali sono di fatto gravati
da divieto di costruzione e di ampliamento. Tuttavia sono possibili modifiche per
modernizzare o conservare abitazioni.
Compensazioni per siffatte restrizioni della
proprietà
L’elevato aggravio fonico nell’ambito
degli aeroporti nazionali costituisce, a
prescindere dall’ingerenza nei diritti d’utilizzazione, un grave intervento nella garanzia della proprietà (art. 22ter Costituzione federale). Alle condizioni elencate
di seguito, i proprietari hanno quindi diritto a un‘indennità di espropriazione. A
causa delle eccessive immissioni, gli aeroporti nazionali dovrebbero, di principio,
essere risanati (art. 16segg. LPAmb).
Poiché il risanamento non è possibile e
dato che gli aeroporti nazionali sono impianti pubblici o concessionati, invece
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
dell’obbligo di risanamento sussiste quello di
munire gli edifici esistenti con finestre insonorizzate a spese del proprietario dell’impianto (art.
20 e 25 LPAmb). Le pretese di indennità di
espropriazione e quelle
volte a ottenere misure
di isolazione acustica
sono indipendenti l’una
dall’altra. Ove il proprietario possa far valere
entrambe le pretese, i
costi per l’isolazione acustica vanno dedotti – secondo la prassi del Tribunale federale – dall’indennità di espropriazione in quanto sostituzione reale16.
• Fondi su cui sono
edificate abitazioni
I proprietari di fondi su
cui sono edificate delle abitazioni nelle vicinanze di aerodromi hanno diritto, secondo la decisione di principio di Jeanneret e Kons.17, a un’indennità per privazione formale dei diritti di difesa contro ingerenze eccessive, sempreché siano
adempiute le condizioni seguenti:
a se l’attuale proprietario o il defunto (in
forza di successione o in forza di anticipo ereditario) ha acquistato l’immobile
prima del 1° gennaio 1961 (criterio della prevedibilità);
b se in merito a tale immobile i valori limite di immissione sono superati giusta
i gradi di sensibilità determinanti (criterio della specialità);
c nel caso b) si può nel contempo ritenere adempiuto anche il criterio della gravità del danno. Al momento della misurazione occorre segnatamente tener
conto della posizione, del genere e
dell’ambiente circostante l’immobile.
Il Tribunale federale ha appianato con
tale decisione la via per pertinenti pretese
di indennità di espropriazione prima ancora che fossero stabiliti i valori limite delle immissioni nell’allegato aeroporti nazionali OIF, fissando come limite provvisorio,un Leq di >65 dB(A).
Risulta un diritto all’isolazione acusti-
ca18 ai sensi dell’articolo 20 o 25 OIF se
sono superati i livelli di guardia negli aerodromi esistenti, oppure se lo sono i livelli limite delle immissioni nelle vicinanze19 di aerodromi nuovi o essenzialmente
modificati20. La 5a fase di ampliamento
dell’aeroporto di Zurigo è stata, a giusto
titolo, definita dall’autorità concessionaria modifica essenziale dell’impianto; per
tale ragione occorre munire le zone esposte a rumori intorno all’aeroporto di
Zurigo con finestre insonorizzate, a seconda della determinazione dei valori limite delle immissioni, ossia a partire da
65 o già da 60 dB(A).
• Fondi non edificati
Più complicata si presenta la situazione
nel caso di fondi delimitati non edificati.
L’articolo 24 capoverso 2 LPAmb postula
la trasformazione della destinazione della zona in caso di non rispetto dei valori
di pianificazione. Qualora al proprietario
rimanga un‘utilizzazione economica appropriata, l’indennità di espropriazione
non è dovuta21. Dato che la trasformazione della destinazione della zona spesso non sfocia in un risultato soddisfacente dal punto di vista pianificatorio, la delimitazione rimane sovente l’alternativa
concreta.
55
Navigazione aerea: i suoi effetti sull’utilizzazione del territorio
Ma anche tale possibilità, vale a dire la
revoca (completa) della qualità di zona
edificabile secondo LPT giustifica soltanto in casi eccezionali un diritto all’indennità di espropriazione.
«Soltanto laddove la costruzione sarebbe stata ammissibile legalmente, fattibile nonché, secondo le circostanze, attendibile con alta probabilità in un futuro
prossimo..., nella restrizione della proprietà, la quale esclude l’edificazione, si
può configurare un‘ingerenza particolarmente grave che determina un obbligo
d‘indennità»22.
Lo stesso dicasi, mutatis mutandis,
per fondi non delimitati, i quali secondo
l’articolo 24 capoverso 1 LPAmb non possono più essere delimitati23.
derali e quelli cantonali in materia di ordinamento territoriale. È opinabile tuttavia se tale antinomia sia efficace, considerato che i Cantoni di Basilea, Ginevra e
Zurigo hanno forti interessi propri in
quanto gestori diretti o indiretti di aeroporti. I loro interessi sono quindi paralleli
a quelli della Confederazione; i Comuni
interessati che non hanno nessun diritto
di partecipazione alla procedura di conciliazione dei conflitti, rischiano di rimanere a bocca asciutta. La consultazione di
vasta portata prevista dall’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC) non riuscirà
certamente a sostituire la loro partecipazione. Attendiamo quindi con impazienza il PSIA e i susseguenti adeguamenti nei
piani direttori e d’utilizzazione dei Cantoni.
(traduzione) ■
1
Grande fabbisogno
pianificatorio
I gravi conflitti nell’ambito dell’utilizzazione che si delineano attualmente nel
settore degli aeroporti nazionali non attestano alle autorità cantonali una politica lungimirante né in materia di navigazione aerea né in quella dell’ordinamento territoriale. Il nodo gordiano degli insediamenti in prossimità degli aerodromi
può essere risolto, oggi, unicamente grazie a sacrifici enormi. Possibili rivendicazioni per indennità di espropriazione e per
finestre insonorizzate sono quindi state
estrapolate per un importo di 2-2,4 miliardi di franchi circa.24. Per i Comuni interessati il problema non è però ancora risolto. Le difficoltà possono essere riassunte con termini come partenza di buoni contribuenti, disgregazione sociale e
innovazione fortemente ostacolata della
sostanza edificabile.
Il piano settoriale dell’infrastruttura
aeronautica (PSIA), prossimo ad essere inviato in consultazione, provocherà un’ondata pianificatoria. Grazie a tale piano
settoriale si dovrà finalmente concordare
il traffico aereo atteso sugli aerodromi
con la pianificazione cantonale direttrice
e d’utilizzazione (art. 13 e art. 6 cpv. 4
LPT). Gli strumenti previsti a tale scopo
negli articoli 7 e 12 LPT e nell’articolo 13
OPT sono però poco sperimentati nella
prassi e utilizzabili soltanto limitatamente
nella presente situazione conflittuale. La
procedura di conciliazione dei conflitti
parte da un’antinomia tra gli interessi fe56
2
3
4
5
6
7
8
9
Il rumore degli aeromobili può essere molesto anche in altre regioni; ad es. nelle tranquille zone d’abitazione di una città o nella
regione alpina poiché penetra in ambiti protetti dove il rumore terrestre praticamente
non giunge. Dato che l’esposizione misurabile al rumore è praticamente esigua in tutti questi casi, il rumore dovuto agli aeromobili permane l’obiettivo della lotta contro il
rumore giusta l’articolo 11 capoverso 2,
mentre non lo è giusta il capoverso 3
LPAmb.
Analoga considerazione vale per le altre misure usuali applicabili all’esposizione al rumore causata dall’aviazione. Un ripiegamento, ad es. sul NNI non è da raccomandare poiché ne scaturisce la scala massima di
< 68 dB(A).
Sia giusta l’allegato 5 OIF per gli aeroporti regionali e i campi d’aviazione sia giusta l’allegato ancora da stabilire concernente gli
aeroporti nazionali.
Devono essere sufficienti alcune indicazioni.
Difficoltà più rilevanti risultano, ad es. a Lugano-Agno e Berna-Belp.
Un movimento = un decollo e un atterraggio.
La combinazione per dimensioni e potenza
degli aeromobili che circolano in un aeroporto. Ad es. gli aeromobili carichi che percorrono distanze lunghe hanno caratteristiche di decollo peggiori rispetto agli aeromobili che percorrono distanze brevi o medie, il che si esprime in sorvoli più bassi e più
rumorosi.
Gli aerodromi sono suddivisi in campi d’aviazione (vale a dire autorizzati) e in aeroporti
(concessionati) (art. 37 e 37a e b LNA). Negli ultimi tempi si sta delineando un’utilizzazione mista degli aerodromi militari. Se questi ultimi sono «trasformati» per uso civile,
occorre autorizzarli o concessionarli.
«Future modifiche delle immissioni foniche
... saranno prese in considerazione, nella misura in cui i progetti interessati siano pubblicati al momento della determinazione.»
Per eccezioni vedi nota 4.
DTF 120 Ib 84 Altendorf; 117 Ib 308 segg.
consid. 4 Alpnach.
11 DTF 117 Ib 312 seg. Alpnach; 117 Ib 34, 116
Ib 168 consid. 7; 116 Ib 265 segg.; 116 Ib
445 seg; vedi anche dottrina concordante:
Ch. Zäch, Commento LPAmb N 12 ad art.
23; C. Bandli, Commento LPAmb N 8 seg.
ad art. 24; Peter Heer, Lärmschutz bei Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen
(art. 24 LPAmb) in URP/DEP 1992, pag. 574
segg.
12 DTF 120 Ib 84; 117 Ib 308 segg. consid. 4,
caso Alpnach; C. Bandli, N 12 seg. ad art. 24
in Commento LPAmb.
13 DTF 120 Ib 83 seg. consid. 3d, Altendorf;
117 Ib 127 seg. consid. 3a, Badenerstrasse,
Zurigo; C. Bandli, Commento LPAmb, N 10
segg. ad art. 22, nel caso di trasformazioni
e ampliamenti con rinvio al messaggio e alle
deliberazioni della LPAmb in Consiglio nazionale.
14 C. Bandli, Commento LPAmb, N 16 e N 14
ad art. 22.
15 DTF 120 Ib 83 seg. consid. 3d, Altendorf, inoltre C. Bandli, op.cit., N 18 ad art. 22 con
rinvii.
16 DTF 119 Ib 362 segg. consid. 6, confermato
in diverse decisioni di commisurazione concernenti l’aeroporto di Ginevra, riassunto in
PGA 3/1997, pag. 332.
17 DTF 121 II 317 segg.
18 Questo è un ausilio insufficiente. Le finestre
aperte, ad es., in estate rendono inutile l’insonorizzazione. Il rumore degli aeromobili
penetra nell‘involucro dell’edificio anche attraverso altri spazi, il che rende insufficiente
la sola isolazione delle finestre. Un’isolazione acustica di altre parti di edifici già esistenti
è tuttavia difficile dal punto di vista tecnico
e poco efficiente, motivo per cui ci si è limitato a munire gli edifici di finestre insonorizzate.
19 La 5a fase di ampliamento costituisce una
modifica essenziale dell’impianto come lo
stabilisce la decisione del DATEC in re concessione quadro per la 5a fase di ampliamento dell’aeroporto di Zurigo.
20 Art. 7, 8 cpv. 2, 10 e 15 LPAmb; in caso di
campi d’aviazione per contro non si può di
principio superare i valori limite delle immissioni; si possono concedere agevolazioni
fino al raggiungimento – ma non oltre – dei
livelli di guardia.
21 DTF del 27.9.1989, Grisard-Senft c. Birsfelden, cit. secondo Leimbacher pag. 74 seg.
Questa decisione rinvia alle DTF BGE 114 Ia
33 e 114 Ib 121 consid. 6b. Tale giurisprudenza è stata confermata in modo attendibile nelle decisioni di commisurazione Ginevra, in parte pubblicata in DTF 122 II 340
segg.
22 Vedi a tale proposito Jörg Leimbacher, Planungen und materielle Enteignung, VLPSchrift n. 63, Berna 1995, pag. 57 segg ; inoltre DTF 117 Ib 49 consid. 5b; 116 Ib 384
consid. 6a; 113 Ib 135 consid. 4b.
23 Vedi a tale proposito la pertinente presentazione di Leimbacher, op.cit. pag. 39 segg.
24 6° rapporto parziale, pag. 54.
10
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Navigazione aerea: i suoi effetti sull’utilizzazione del territorio
Aviazione e infrastrutture
per l’aviazione in Ticino
■ Benedetto Antonini, direttore della Divisione della pianificazione territoriale
del Canton Ticino
La storia dello sviluppo del Canton Ticino è intimamente legata allo sviluppo della mobilità. In questo contesto, anche l’aviazione ha assunto,
soprattutto a partire dagli anni settanta, un ruolo crescente come fattore propulsore dell’economia. Di fronte ai problemi legati alla costruzione
e all’esercizio delle infrastrutture
nonché alla tutela dell’ambiente, il
Cantone ha reagito allestendo una
Concezione del traffico aereo cantonale. Tuttavia, i ritardi accumulati
nell’emanazione del Piano settoriale
«Infrastruttura aeronautica» stanno
mettendo a repentaglio le basi pianificatorie acquisite.
ne della tecnica dei trasporti. Qualche autorevole penna ticinese, Franscini, Biucchi, Caizzi, Ratti, Bottinelli, lo ha fatto, e
l’insieme delle loro opere legittima l’affermazione fatta in ingresso.
Pur senza risalire alla preistoria o all’epoca romana che, come lo testimoniano
i ritrovamenti archeologici, giustificano la
plurisecolare valenza del detto «Ticino –
Terra di transito», basti pensare al periodo
dei baliaggi, quando Svizzeri e Milanesi,
rispettivamente Comaschi, si disputarono
il possesso delle terre ticinesi in quanto
percorso d’accesso ad alcuni tra i più interessanti valichi alpini.
Poi, quando, all’inizio del XIX secolo,
le terre ticinesi divennero Canton Ticino,
si sa che il Governo d’allora di fronte alla
difficile scelta se allocare le scarse risorse
dello Stato per lo sviluppo della pubblica
educazione o per quello della mobilità,
decise, memore dei vantaggi economici
derivanti dai transiti commerciali in epoche precedenti, a favore della costruzione delle nuove strade.
I trasporti nel contesto
territoriale ed econoUna politica cantonale
mico ticinese
attiva per il promoviIl Ticino come terra di transito
mento della qualità
Storicamente, la problematica dei tras- dei trasporti
porti è parte dell’essenza stessa delle terre ticinesi.
Si potrebbe pertanto scrivere la storia
del Canton Ticino a partire dall’evoluzio-
Qualche decennio più tardi, agli albori
dell’epoca ferroviaria, il Ticino decise di
partecipare massicciamente alla realizza-
zione della linea del Monte Ceneri stanziando un contributo finanziario pari alle
sue risorse di tre bilanci annui. Fu uno
sforzo straordinario, giustificato da una
chiara coscienza storica, da una solida
speranza nel futuro e da lungimiranza nei
confronti dell’intimo legame che corre tra
qualità dei trasporti e organizzazione territoriale.
Analoghi sentimenti sorressero il Governo che negli anni 60 si lanciò nella realizzazione della parte ticinese della rete
autostradale, infrastruttura vitale per il Ticino e non solo per esso.
D’altronde il suo assetto attuale, segnatamente per quel che concerne il superamento dei principali ostacoli naturali, il Monte Ceneri e le Alpi, lo dobbiamo
soltanto alla determinazione dei progettisti e dei politici di allora che seppero dimostrare alle Autorità federali che le scelte iniziali avevano la vista corta.
Oggi il Ticino si batte per la realizzazione completa dell’asse gottardiano di
AlpTransit.
La storia si ripete: da un canto una politica federale pavida, dall’altro un Ticino
consapevole del proprio ruolo nella Confederazione e del ruolo che la Svizzera
può e deve assolvere all’interno di un contesto europeo in rapida evoluzione.
Dallo sviluppo
dell’aviazione all’adozione di pertinenti
strumenti pianificatori
L’aviazione, uno dei principali fattori
dello sviluppo economico
L’aeroporto di Lugano-Agno ricopre una grande importanza per il cantone Ticino
(Foto: Lugano Airport)
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
La storia dell’aviazione in Ticino, ovviamente, è più breve, ma molto intensa, ricca di utopie, ma anche di realismo.
Nell’insieme essa sta a testimoniare della
perenne lotta dei ticinesi per assicurarsi
condizioni ottimali di mobilità.
All’inizio, per iniziativa di un manipolo
di entusiasti pionieri, fiorirono i campi
d’aviazione.
Poi vi fu l’epoca dell’aviazione sportiva, affiancata da quella militare.
Negli anni sessanta vi fu l’iniziativa di
creare un aeroporto cantonale sul Piano
di Magadino con una pista asfaltata di
1’800 m di lunghezza (tanti ne occorrevano per un DC9).
57
Navigazione aerea: i suoi effetti sull’utilizzazione del territorio
L’iniziativa cadde in votazione popolare dopo un’epica battaglia referendaria,
nel 1969.
Poi venne la CROSSAIR, la quale approfittando dell’esistenza di una pista di
oltre 1’200 m all’aerodromo di LuganoAgno ne fece uno scalo importante per
decollare quale compagnia aerea dedita
anche ai trasporti di linea.
L’importanza che quest’iniziativa
avrebbe preso nel contesto dei fattori
d’attrattività economica del Ticino era
imprevedibile ai più. Essa si affermò, invece, assai rapidamente, tanto da diventare uno dei fattori principali dello sviluppo economico cantonale.
L’ultimo atto, in termini di tempo, di
questa lunga e mai finita storia, è rappresentato dalla riforma dell’esercito che,
tolta ogni importanza strategica agli aerodromi di Lodrino e di Ambrì, li ha resi
disponibili per nuove destinazioni.
Questo tratteggio a pennellate frettolose del matrimonio indissolubile tra il Ticino e la sua storia dei trasporti vuol essere un fondale per il tema che andrò trattando in seguito; fondale necessario al
lettore che possedesse solo nozioni sommarie e magari stereotipate del Ticino.
Un’ampia dotazione infrastrutturale
All’inizio degli anni 80, in Ticino, si trovavano ben cinque infrastrutture per l’aviazione ad ala fissa, alle quali va aggiunto
l’aerodromo di San Vittore, in Mesolcina
che, dal punto di vista funzionale partecipa alla dotazione infrastrutturale ticinese:
• l’aerodromo di Lugano-Agno, con una
pista asfaltata di 1’300 m di lunghezza,
con funzione prettamente civile;
• l’aerodromo di Locarno - Piano di Magadino, con funzione mista, civile e militare, dotato di una pista asfaltata di
800 m di lunghezza e di due in erba di
700 m;
• l’aerodromo di Ascona, con una pista
asfaltata di 600 m di lunghezza, ad uso
esclusivamente civile;
• l’aerodromo di Lodrino, con una pista
di 800 m di lunghezza, ad uso esclusivamente militare;
• l’aerodromo di Quinto - Ambrì, con una
pista asfaltata di 2’000 m di lunghezza
pure ad uso esclusivamente militare.
58
L’avvento dei voli di linea e lo sviluppo di una strategia cantonale in materia di navigazione aerea
L’avvento dei voli di linea a Lugano-Agno,
nel 1981, determinò la prima necessità di
pianificazione cantonale in materia aviatoria, poiché venne a modificare un equilibrio che, dopo lo scossone del referendum del 1969, sembrava ormai acquisito
per molto tempo.
Questo aerodromo, infatti, è situato
in una posizione geografica ideale per
servire la piazza finanziaria di Lugano, ma
meno per quanto concerne l’orografia ed
il vicinato, essendo la valle del Vedeggio
un comprensorio relativamente stretto e
già densamente insediato.
Di fronte alle incognite di uno sviluppo dei voli di linea che all’inizio sembrava
irrefrenabile, le popolazioni dei comuni
direttamente interessati manifestarono
tutta la loro preoccupazione, reclamando
garanzie sull’avvenire dell’aerodromo
stesso e sul rispetto delle esigenze ambientali.
Il Cantone assunse allora l’iniziativa e
fece studiare una strategia in materia di
navigazione aerea che si configurò, nel
1987, nella Concezione del traffico aereo
cantonale, documento che, in qualità di
studio di base si tradusse poi, quale politica specifica, nel Piano direttore cantonale.
Chiari obiettivi di sviluppo
Non potendo, per ragioni di tutela del segreto, esprimersi in merito alle infrastrutture ad uso prettamente militare, essa
aveva il pregio di porre chiari obiettivi per
lo sviluppo degli aerodromi di Lugano e di
Locarno, a medio e a lungo termine, sia
in termini di equipaggiamento sia in termini di numero massimo di movimenti
annui, stabilendo nello stesso tempo la rinuncia all’aerodromo di Ascona, divenuto ormai anacronistico nel contesto urbanistico che s’era nel frattempo sviluppato
nelle sue adiacenze.
Grazie alla Concezione si ha pure potuto dare inizio agli studi per la richiesta
della necessaria concessione federale per
l’aerodromo di Lugano e a quelli per il potenziamento di quello di Locarno.
I primi sono conclusi da tempo, la
Concessione federale è stata rilasciata nel
1996, ma è ancora pendente la decisione
del Tribunale Federale su un ragguarde-
vole numero di ricorsi inoltrati da Comuni, associazioni e privati, soprattutto per
quanto concerne le emissioni foniche e le
relative zone di rumore.
Progetti di potenziamento dell’aerodromo di Locarno
I secondi, per contro, sono ancora in corso. Essi comportano segnatamente :
• l’allungamento dell’esistente pista militare da 800 a 1200 m, lunghezza minima per poter offrire l’indispensabile sicurezza di manovra a aeroplani della
capienza fino a 100 passeggeri, destinati a voli charter per turisti e
• la completazione delle infrastrutture a
terra (vie di rullaggio, tarmak e aerostazione) necessarie per gestire la nuova funzione che s’intende attribuire
all’aerodromo stesso.
Attualmente il problema maggiore è
rappresentato dall’allestimento del Rapporto sull’impatto ambientale, in particolare per quanto concerne la relazione tra
l’aerodromo potenziato e la zona naturale protetta delle Bolle di Magadino, biotopo deltizio tra i più importanti in Svizzera, dove l’aspetto ornitologico costituisce una delle componenti di maggior
interesse.
L’importanza degli elicotteri come mezzi di
trasporto
Il quadro normativo attuale
Non si potrebbe parlare di problemi
d’aviazione in Ticino senza un accenno al
particolare capitolo che costituiscono le
basi per elicotteri.
In un cantone di montagna, gli elicotteri rappresentano un formidabile mezzo
di trasporto: il loro impiego è quindi molto utile, ma l’abuso costituisce una preoccupante fonte d’inquinamento fonico.
Il Cantone ha cercato di assicurare
una ragionevole base di sviluppo alle ditte di trasporto specializzate, dando nello
stesso tempo sufficienti garanzie in materia di tutela dell’ambiente, mediante
due strumenti:
• la Concezione del traffico aereo cantonale, tradotta, come già detto nel PD,
Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
Navigazione aerea: i suoi effetti sull’utilizzazione del territorio
la quale fissava a due il numero delle
basi per elicotteri in Ticino, ritenuto che
una terza già esisteva a San Vittore, e
• due Decreti, quello concernente i voli a
bassa quota e gli atterraggi esterni effettuati con elicotteri, del 17 giugno
1987 e quello concernente le infrastrutture dell’aviazione civile nel Cantone Ticino, del 19 aprile 1989.
Occorrono nuovi strumenti per fronteggiare le immissioni foniche
Purtroppo si costata che la concentrazione delle competenze presso la Confederazione, le modifiche intervenute con
Esercito 95 ed i ritardi accumulati nell’emanazione del PSIA stanno mettendo in crisi un equilibrio lungamente costruito e
negoziato con le parti interessate e impediscono la tempestiva elaborazione di una
base pianificatoria nuova.
Infatti, d’un canto la messa a disposizione da parte dell’esercito delle infrastrutture di Ambrì ha permesso colà l’insediamento di una nuova realtà operativa nel campo degli elicotteri, mentre
dall’altro, la seconda base che nel frattempo era stata spostata da Lugano –
Agno a Lodrino ha permesso, sulla base
della Concessione, l’apertura di una quarta base in quest’ultimo aeroporto.
Se si considera l’insieme, nello spazio
aereo ticinese sono quindi oggi operative
ben cinque basi d’elicotteri, con altrettante compagnie, le quali, dovendosi ripartire un mercato relativamente esiguo
si fanno una concorrenza commerciale
ad oltranza, dalla quale la tutela dell’ambiente e la tranquillità della popolazione
escono perdenti.
La pianificazione delle
infrastrutture nel futuro
Importanza del PSIA come base per la
revisione dei Piani direttori
Come già accennato, il quadro di riferimento per la politica cantonale in materia d’aviazione è in costante evoluzione.
Sul piano normativo, con la modifica
della Legge sulla navigazione aerea, entrata in vigore il 1° gennaio 1995, la Confederazione ha avocato a sé la quasi totalità delle competenze in materia, seInfoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98
gnatamente anche in materia di pianificazione delle infrastrutture.
Da anni ormai i cantoni attendono il
Piano settoriale delle infrastrutture per
l’aviazione (PSIA), essendo bloccati, in sua
assenza, nei necessari studi di revisione
dei loro Piani direttori.
Malpensa 2000, una formidabile opportunità anche per il Ticino
Sul piano materiale, segnatamente per
quanto attiene agli interessi ticinesi, si assiste alla prossima apertura (autunno
1998) del nuovo scalo milanese denominato Malpensa 2000.
Si tratta di un aeroporto di categoria
superiore, destinato, a regime, ad un traffico corrispondente a oltre 20 milioni di
passeggeri l’anno, situato ad una cinquantina di km, in linea d’aria da Lugano.
Esso costituisce indubbiamente una
formidabile opportunità anche per il Canton Ticino, ma anche un problema con
più risvolti.
Attualmente sono in corso trattative
per trovare gli spazi di collaborazione funzionale e di complementarità commerciale tra l’aeroporto regionale di Lugano e
quello di Malpensa 2000; non solo, ma
anche per assicurare al primo il necessario spazio operativo in aria, essendo la
parte meridionale del Ticino, fino al Monte Ceneri, tradizionalmente parte dello
spazio aereo italiano, gestito dalle Autorità aeroportuali italiane.
Verso un’articolata complementarità
funzionale transfrontaliera
Un ulteriore aspetto che sta rivelandosi
sempre più importante, è quello relativo
all’accessibilità dell’aeroporto della Malpensa dal Ticino, poiché l’infrastruttura
stradale esistente è assai carente e quella
ferroviaria è addirittura inesistente.
Fortunatamente, da alcuni anni il
Canton Ticino sta studiando un collegamento ferroviario diretto tra Lugano e Varese, il quale, mediante la realizzazione di
un breve (circa 6 km) tratto nuovo tra Stabio e Arcisate, permetterebbe di unire dei
tronchi esistenti delle reti delle FS italiane
e delle FFS. Grazie a quest’opera, la tratta Lugano - Varese sarebbe coperta in
poco più di mezz’ora e quella tra Lugano
e la Malpensa in meno di un’ora, aprendo così positivi orizzonti del tutto nuovi
tanto per la raggiungibilità della piazza
La linea aerea più presente a LuganoAgno: la Crossair (Foto: Lugano Airport)
d’affari ticinese, quanto per la complementarità funzionale tra Lugano e Malpensa.
Riconoscere un ruolo più attivo ai
cantoni
In futuro, non appena fossero noti i contenuti del PSIA, si ritiene di dover por
mano senza indugio all’aggiornamento
del PD per porre rimedio all’insostenibile
situazione attuale, dove ben poco di
quanto fissato a suo tempo trova riscontro non solo nelle intenzioni, ma addirittura nella concreta realtà.
D’altro canto si auspica che a livello
federale siano chiariti, per quanto attiene
ai piani direttori, i limiti di competenza tra
Confederazione e cantoni, formulando il
voto che ai cantoni sia riconosciuto un
ruolo più attivo almeno per quel che attiene alla politica in materia d’infrastrutture d’importanza regionale e in materia
d’elicotteri.
L’esperienza c’insegna, infatti, che
l’Autorità federale è troppo distante dalle realtà regionali e locali, per assicurare
da una parte un efficiente coordinamento dei conflitti e, dall’altra un efficace sviluppo, consono alle necessità dei cantoni.
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