Seminario SSEF 1 aprile 2009
Fernando Di Nicola
Il SOSTEGNO AI REDDITI FAMILIARI:
UN’IPOTESI DI RIFORMA
Struttura della relazione
1)
Obiettivi e strumenti del sostegno alle famiglie
2)
Gli interventi in Italia e l’evoluzione più recente
3)
Fondamenti di una ipotesi di riforma
4)
Dettagli di una specifica ipotesi d’intervento e impatti
5)
Possibili evoluzioni
Obiettivi e fondamenti del sostegno alle
famiglie
In tutti i paesi le famiglie sono destinatarie di interventi
assistenziali di tipo tax-benefit tesi a perseguire più
obiettivi:




Partecipazione alla formazione del capitale umano costituito
dai giovani figli
Equità orizzontale tra nuclei diversamente composti (specie
per famiglie monoreddito e monoparentali)
Riduzione rischi basso benessere economico o povertà (aiuti
concentrati sui più poveri)
Obiettivi demografici (in primis aumento natalità)
Ulteriori vincoli di compatibilità con
obiettivi più generali

Azione redistributiva del bilancio pubblico ed equità verticale

Considerazione della “capacità contributiva” aggancio a


 aliquote medie e cuneo crescenti
redditi “equivalenti”
Sviluppo economico ed efficienza del sistema tributario in tal
senso
Sostegno offerta di lavoro e di quello femminile in particolare
 aliquote marginali contenute
Principali strumenti di intervento

Assegni familiari

Servizi pubblici ad accesso agevolato (ad es. asili nido)

Detrazioni o deduzioni fiscali per carichi familiari

Detrazioni per oneri documentati riconducibili alla famiglia


Tassazione per parti delle persone fisiche centrata sull’unità
impositiva della famiglia, o della coppia, piuttosto che
dell’individuo  quoziente familiare o splitting
Altri (in Italia assegno per i nuclei con tre figli minori o
assegno di maternità)
Natura diretta o indiretta dell’intervento

Sostegno diretto: esiste solo in presenza di familiari a carico
o di spese effettivamente sostenute per la cura della famiglia
 detrazioni/deduzioni per oneri, detrazioni/deduzioni familiari, assegni
familiari, accesso agevolato a servizi alla famiglia

Sostegno indiretto: a prescindere dalla presenza o meno di
figli o spese o richiesta di servizi, il meccanismo di tassazione
del reddito tiene conto del nucleo familiare e persegue una
tassazione “orizzontalmente equivalente”  quoziente familiare e
splitting
L’unità impositiva e la tassazione per
parti





Presupposto della scelta dell’unità impositiva per l’applicazione della
progressività è la capacità contributiva, che può essere intesa come
individuale o definita in ambito familiare.
Nella tassazione per parti (splitting solo per coniugi o quoziente per
l’intera famiglia fiscale) la capacità contributiva è un reddito equivalente,
che potrebbe essere definito come un reddito pro capite corretto per le
economie di scala familiari, variamente stimabili e/o definibili.  misura
di benessere economico, o tenore di vita potenziale, come indicatore di
capacità contributiva.
Ad ogni componente viene attribuito un peso da 1 in giù e il reddito
equivalente è quello familiare diviso per la somma dei pesi (“quoziente”).
L’imposta progressiva viene dapprima calcolata sul reddito equivalente,
per poi essere rimoltiplicata per il quoziente.
Lo splitting può essere definito come un quoziente applicato ai soli
coniugi oppure alla tassazione di un reddito pro-capite (equivalente senza
economie di scala)
Tassazione per parti come equalizzatore
di progressività familiare



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

I vantaggi della tassazione per parti rispetto a quella individuale non sono
in diretta relazione con la presenza di carichi familiari.
Possono non beneficiarne nuclei con familiari a carico (se ad es. i
redditi individuali cadono nel primo scaglione effettivo).
Ne beneficerebbero spesso nuclei con redditi dei coniugi di diverso
ammontare (fino al caso limite del monoreddito), anche senza figli.
Ne beneficerebbero in maggiore misura nuclei in cui uno dei percettori è
soggetto ad aliquote e scaglioni elevati.
Dunque la principale connotazione della tassazione per parti non è quella
di sostegno ai carichi familiari, quanto quella di equalizzatore orizzontale.
Un riscontro indiretto è nel fatto che la Francia con il quoziente, e
soprattutto la Germania con lo splitting, conservano specifici sostegni
diretti (assegni) per carichi familiari.
Ampio spettro di soluzioni di tassazione
per parti

Il ruolo dei coefficienti delle scale di equivalenza utilizzati, specie per il
coniuge (si veda Hp ISAE)  coeff per coniuge minore di 1 implicherebbe
perdite per molti nuclei bireddito




La presenza o meno di detrazioni o assegni familiari  paradosso: l’assenza
di detrazioni o assegni provocherebbe nette perdite a molti nuclei a basso reddito
Il ridisegno della curva di progressività su reddito equivalente attraverso
aliquote e scaglioni  sarebbero i single a rimetterci
Il ruolo delle detrazioni individuali per tipo di reddito  elemento di
progressività individuale
Modifiche e deviazioni dalla logica della tassazione per parti al fine di
contenere la forte perdita di gettito


Applicazione ai soli redditi bassi  nonsenso per un equalizzatore, inefficacia
e dubbi applicativi (bassi individuali o di entrambi o equivalenti?)
Tetto ai vantaggi rispetto alla tassazione individuale  implicita negazione
dell’equalizzazione e del principio di progressività su reddito equivalente come
indicatore di capacità contributiva
Limiti di fondo della tassazione per parti

Il costo in termini di mancato gettito è elevato (fino a decine di miliardi)

La maggior parte del beneficio va a nuclei ad alto tenore.



Un’altra parte significativa del beneficio va a nuclei monoreddito, di cui si
ignorano i vantaggi di minor spesa per servizi per figli e casa.
Il sostegno ai carichi familiari non è generalizzato ed è modesto
per i nuclei a più basso tenore.
L’aliquota marginale effettiva per il coniuge a basso reddito risulta più
elevata, scoraggiando in misura percettibile l’offerta di lavoro femminile
 come da elasticità stimate da Colombino o Aasve-Pazienza-Ravallini per l’Italia.


Peraltro: l’impatto redistributivo andrebbe coerentemente misurato con
riferimento a redditi equivalenti e non individuali.
Conclusione: sebbene teoricamente adottabile, con adeguata
modellazione, non appare la più idonea per il sostegno alle famiglie.
Uno schema comparativo
Tax-benefit familiari in Italia e
recente evoluzione
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

Il sostegno alle famiglie dal lato tax-benefit poggia su
detrazioni/deduzioni familiari, detrazioni per oneri riconducibili alla
famiglia, assegni familiari ANF, assegni minori
Le detrazioni per oneri (di rilievo quelli sanitari e quelli tecnologici di
attenuazione degli handicap) possono essere portati in detrazione anche
se effettuati per i familiari a carico.
Le detrazioni per oneri riconducibili alla famiglia si sono rafforzate negli
ultimi anni:

Badanti (assistenza personale in casi di non autosufficienza)

Affitto prima casa fruibile anche in caso di incapienza

Rette asili nido

Sport figli minori
Tax-benefit familiari in Italia e
recente evoluzione (2)
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

2002-2004: detrazioni fam decrescenti a salti e basate su reddito
individuale di specie, con libera attribuzione quote di carico tra coniugi a
diverso reddito; assegni fam a salti su reddito fam (comprensivo di redd
finanziari) e nucleo demograficamente definito (tabelle Inps)
2005-2006: deduzioni fam decrescenti linearmente in base a reddito
individuale globale (complessivo – oneri deducibili), con libera
attribuzione quote di carico tra coniugi a diverso reddito; ANF come nel
2002 (pur con aggiornamenti annuali in base all’inflazione)
2007-2009: detrazioni fam decrescenti in base a reddito individuale
complessivo (netto da rendita prima casa), attribuzione quote di carico
50% per coniuge, salvo casi di incapienza; ANF con ammontari
aumentati, decrescenti ogni 100 euro con percentuali più alte per redditi
bassi.
Famiglie fiscali vs di fatto
Fam fiscale: coniugi con qualsiasi reddito + figli se fiscalmente a
carico (cioè se Y<2841)
Nucleo ANF: coniugi e figli minori (salvo casi particolari) a
prescindere dal reddito
Detrazioni familiari vigenti

Coniuge:

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
per Y<15000 : 800 –110 x (Y/15000)
Per 15000< Y < 40000 : 690
Per 40000<Y<80000 : 690 x (80000-Y)/40000
Figli:
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

Ordinario: 800 x (95000 +nfigli x 15000 -Y)/(95000 +nfigli x 15000)
Neonato fino a 2 anni: +100 euro potenziali
Handicap: +220 potenziali
Da 4 figli in su: +200 potenziali per ciascun figlio  salto beneficio

Altro familiare:

750 x (80000-Y)/80000
Implicazioni in termini di maggiore aliquota marginale effettiva
Ripartizione al 50% tra coniugi bireddito (100% ad uno se l’altro è
incapiente)
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Tipo decrescenza ANF vigenti
Ammontare e decrescenza
ANF 2007 per numero di figli
Fonte: Pellegrino WP SIEP 584_2007
Elenco diversi nuclei per tabelle ANF
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Tabella 11 - Nuclei familiari con entrambi i genitori e almeno un figlio minore, in cui non siano presenti
componenti inabili.
Tabella 12 - Nuclei familiari con un solo genitore e almeno un figlio minore, in cui non siano presenti
componenti inabili.
Tabella 13 - Nuclei familiari orfanili composti solo da minori non inabili.
Tabella 14 - Nuclei familiari con entrambi i genitori e almeno un figlio minore, in cui sia presente almeno
un componente inabile e nuclei familiari con entrambi i genitori senza figli minori e con almeno un figlio
maggiorenne inabile.
Tabella 15 - Nuclei familiari con un solo genitore e almeno un figlio minore, in cui sia presente almeno un
componente inabile e nuclei familiari con un solo genitore, senza figli minori e con almeno un figlio
maggiorenne inabile.
Tabella 16 - Nuclei familiari orfanili composti da almeno un minore, in cui sia presente almeno un
componente inabile.
Tabella 19 - Nuclei familiari orfanili composti solo da maggiorenni inabili.
Tabella 20/A - Nuclei familiari con entrambi i coniugi e senza figli in cui sia presente almeno un fratello,
sorella o nipote inabile.
Tabella 20/B - Nuclei familiari in cui il richiedente sia celibe o nubile, separato/a, divorziato/a, vedovo/a,
abbandonato/a, senza figli in cui sia presente almeno un fratello, sorella o nipote inabile.
Tabella 21/A - Nuclei familiari senza figli in cui non siano presenti componenti inabili.
Tabella 21/B - Nuclei familiari senza figli in cui il richiedente sia celibe o nubile, separato/a, divorziato/a,
vedovo/a, abbandonato/a, con almeno un fratello, sorella o nipote non inabile.
Tabella 21/C - Nuclei familiari senza figli, in cui sia presente almeno un coniuge inabile e nessun altro
componente inabile.
Tabella 21/D - Nuclei familiari senza figli in cui il richiedente sia celibe o nubile, separato/a, divorziato/a,
vedovo/a, abbandonato/a e inabile, con almeno un fratello, sorella o nipote non inabile
Limiti e pregi delle detrazioni familiari
vigenti dal 2007
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Pregi:
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
Definizione non demografica ma economica dei soggetti a carico
(comprendente maggiorenni ed altri familiari a carico)
Universalità del sostegno ai carichi familiari, a prescindere dal tipo di
reddito percepito.
Limiti:



Definizione della detrazione spettante agganciata per quota fissa al
reddito individuale di ciascun coniuge, anche se in famiglia fiscale ad
alto reddito familiare e/o equivalente.
Incapienza per nuclei a basso reddito, pur se attenuata dalla
attribuibilità al coniuge capiente.
Aggancio a famiglia “fiscale”, con perdita secca del beneficio al
superamento di 2841 euro  trappoletta della povertà
Limiti e pregi degli assegni familiari ANF
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Pregi:
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Aggancio a reddito familiare anziché individuale
Concetto di reddito che comprende anche proventi extra Irpef (in
primis redditi finanziari, se verificabili)
Sostanziale abolizione delle trappole di povertà insite in eventuali
aumenti di reddito
Superamento pieno dell’incapienza
Limiti:
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
Non universalità del sostegno
Scarsa verifica della veridicità delle autodichiarazioni
Esclusione di figli maggiorenni ed altri familiari a carico
Cervelloticità, complessità e poca trasparenza delle molteplici tabelle
di definizione dei nuclei demografici e delle spettanze monetarie
Fondamenti di un ipotesi di riforma

Limiti dei meccanismi quoziente e splitting come sostegno alle famiglie:
nessun beneficio per alcune famiglie con figli e beneficio per famiglie
senza carichi familiari
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Tassazione individuale reddito ma sostegno universalistico con ACF
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Superamento incapienza
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Superamento delle misure vagamente protese ad un’accelerazione dello
sviluppo demografico (bonus neonati, famiglie numerose)
Assegno decrescente in base a reddito equivalente, calcolato
considerando anche redditi esenti o a tassazione sostitutiva
Superamento dell’approccio ANF fondato sui soli figli minori e su
articolate definizioni di nuclei familiari demograficamente predefiniti.
Assegno potenziale in base a membri con Y<soglia (Y comprenderebbe
proventi extra irpef come quelli finanziari), a prescindere dal tipo di
familiare  estensione verso contrasto della povertà
Opzioni aperte per un assegno per
carichi familiari (ACF)
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
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Presenza o meno di economie di scala per la quantificazione
dell’assegno potenziale in presenza di più soggetti a carico
Tipo di scala di equivalenza da adottare per definire il reddito
equivalente per la decrescenza dell’ACF spettante
Assegno potenziale fondato su nuclei demograficamente
definiti (come per gli ANF) ed assegni spettanti in base a
Yequiv …
… oppure la definizione del nucleo dipende (come per le
detrazioni familiari Irpef) dai soggetti a carico.
Una specifica ipotesi di assegno ACF
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
Il nucleo di riferimento sarebbe costituito dai coniugi e da ogni altro
familiare “a carico” in quanto al di sotto dei 3500 euro annui, compresi
redditi finanziari ed esenti.
L’assegno potenziale unitario (2000 euro) viene moltiplicato per il numero
“equivalente” di familiari a carico, considerando cioè economie di scala
attraverso la somma dei seguenti pesi: 1 per il primo a carico, poi 0.8,
0.7, 0.6 e poi 0.5 per gli altri.
L’assegno effettivo è una percentuale di quello potenziale in funzione
(lineare e decrescente) di un reddito equivalente familiare, definito con i
pesi pari a 1 per ogni componente non a carico o invalido e 0.5 per
ciascuno a carico (compreso eventuale coniuge).
La quota spettante dell’assegno potenziale familiare è piena fino ai 3500
euro di reddito equivalente familiare, poi decrescente linearmente fino ad
annullarsi oltre i 30’000 euro equivalenti.  Es. fam bireddito con due
figli azzera l’ACF con 30’000 x 3 = 90’000 euro familiari.
Una specifica ipotesi di assegno ACF (2)


Assegno ACF universalistico, cioè fruibile da nuclei con qualsiasi tipologia
di reddito.
Abolizione dei residui contributi CUAF vigenti (per un ammontare di circa
1,5 mld, tenuto conto dei feedback)  riduzione costo del lavoro

Abolizione delle detrazioni familiari e degli ANF, incorporati nel nuovo ACF

Abolizione delle detrazioni Irpef per lavoro autonomo tenuto conto

del nuovo beneficio

della spese di produzione del reddito già portate in deduzione analitica o forfetaria

della forte quota di redditi autonomi al di sotto dei 3’500 euro qui fissati per poter
fruire dell’assegno potenziale.
Esempio di calcolo dell’ACF

Famiglia monoreddito con due figli a carico, con reddito di
25’000

Pesi 1+0.5+0.5+0.5  numero equivalente: 2.5

Reddito equivalente: 25000 / 2.5 = 10000

Quota spettante: (30000-10000)/(30000-3500)=75,5%

ACF potenziale: 2000 x (1+0.8+0.7) = 5000

ACF spettante: 5000 x 75,5% = 3775
Microsimulazione dell’impatto

Usato modello di microsimulazione fondato su indagine
bankitalia redditi 2004 con riponderazione struttura
demografica da FL 2006 e reflazione differenziata redditi al
2008.

Circa 23,5 milioni di famiglie di fatto

Circa 29 milioni di famiglie fiscali

Circa 160 miliardi di Irpef netta competenza 2008

Circa 13 miliardi di detrazioni familiari

Circa 6 miliardi di ANF

Quintili reddito lordo equivalente fondati su scale IstatCarbonaro (1 1.67 2.22 2.72 3.17 3.60 4)
Impatti aggregati della riforma ACF

Variaz Y disponibile famiglie (variaz deficit bilancio): 8.3 mld

Di cui variaz Irpef: +13.2 mld

Di cui variaz Addizionali: +0.2 mld

Di cui variaz assegni: +21.7

Famiglie che guadagnano: 9,4 mln (+10.2 mld)

Famiglie che perdono: 4,3 mln (-1.9 mld)

Variazione detrazioni incapienti: -1.5 mld
Impatti ACF: medie per quintili
equivalenti, tipo famiglia, tipo reddito
Impatti ACF: somme per quintili
equivalenti, tipo famiglia, tipo reddito
Aree di beneficiari dalla riforma
1) i nuclei a più basso reddito oggi incapienti e perciò non beneficianti
delle detrazioni familiari in ambito IRPEF;
2) i figli maggiorenni e gli altri familiari a carico (disoccupati senza
sussidio) non destinatari oggi degli ANF, purchè entro il reddito di 3500
euro per essere a carico;
3) i nuclei a reddito prevalente da lavoro autonomo o da capitale, oggi
esclusi dagli ANF e invece ricompresi tra i destinatari del nuovo ACF;
4) i nuclei capienti ma con soggetti dai redditi compresi tra i 2841 ed i
3500, precedentemente esclusi dalle detrazioni familiari e con questo
intervento inclusi tra i beneficiari potenziali dell’ACF;
 Dall’insieme di queste estensioni della platea dei beneficiari si
configurerebbe un rafforzamento della capacità di supporto ai carichi
familiari e di riduzione delle aree di povertà.
Casi di chi guadagna
NB: sono frequenti i casi con guadagni superiori ai 1000 euro

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
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Figli o altri familiari a carico maggiorenni: non fruivano di ANF mentre
sono beneficiari di ACF.
Coppie monoreddito a basso reddito senza figli: perdono detraz per
coniuge sotto agli 800 euro mentre prendono ACF vicino ai 2000.
Coppia invalidi: beneficiano dell’ACF potenziale in quanto invalidi e di una
vantaggiosa scala equivalenza per il calcolo della quota spettante.
Single o coppie con Y<3500: non prendevano detrazioni o assegni
mentre beneficiano in pieno di ACF=2000 per ciascuno.
Autonomi con carichi familiari che non prendevano ANF mentre
riceverebbero ACF, specie se a basso reddito (dichiarato)
Casi di chi ci rimette
NB: in molti casi le perdite sono di modesta entità.
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Redditi equivalenti elevati con carichi fam: non prendono ACF mentre
godevano di detrazioni fam a lunga decrescenza
Monoparentale con figlio: perde detraz e ANF maggiorati mentre incassa
ACF ordinario.
Bireddito con figli minori e reddito equivalente medio-alto: perdono
detrazioni ed assegni a lenta decrescenza mentre l’ACF non compensa del
tutto.
Nuclei che perdono detrazioni e/o ANF maggiorati (monoparentali,
neonati, oltre 3 figli, ecc.) non del tutto compensati dagli ACF spettanti.
Coppie di pensionati oggi percettori di piccolo ANF che non
prenderebbero più in quanto non a carico.
 Occorre una maggiorazione ACF per monoparentali e invalidi
Limiti di questa riforma

Approccio estensivo per tipo di nucleo e di reddito comporta
un costo elevato in termini di bilancio



In particolare l’estensione ai non dipendenti-collaboratoripensionati (cioè agli autonomi ed altri redditi) pone il
problema dell’attendibilità del reddito dichiarato
Per questo assegno, come per l’ISEE, sono cruciali:
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

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Ma va considerato anche il ruolo di contenimento della povertà
La considerazione di un reddito comprendente i proventi finanziari
Il controllo a campione della veridicità dei redditi finanziari indicati
Una costante e convinta attività antievasione
L’aggancio dell’assegno potenziale al numero di componenti
a carico determina trappole della povertà al superamento
della soglia di reddito.
Conclusioni e ipotesi migliorative
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Il superamento di detrazioni ed assegni familiari, con le limitazioni che
ciascuno porta con sè, appare maturo.
Anche l’aggancio delle decrescenze dei trattamenti familiari ad indicatori
di benessere economico più efficienti, quali i redditi equivalenti, è
urgente, se si considerano i paradossi dell’attuale normativa e l’uso
crescente dell’ISEE nel campo dei servizi pubblici.
Appare apprezzabile un sostegno che non fissa a priori complesse
articolazioni dei nuclei e si estende quindi a situazioni di basso tenore di
vita.
La soluzione qui esaminata di sostegno a partire dai familiari a carico
presenta tuttavia problemi di trappole della povertà ed inefficienza
allocativa (per componenti che superano di poco il limite).
Un’evoluzione possibile: un ACF decrescente in base al reddito
equivalente, ma a partire dai nuclei demografici e non dai soli
componenti a carico  Ciò eliminerebbe, come gli attuali ANF, le trappole di
povertà e renderebbe meno importanti le soglie di reddito individuali