Applicazione legge 10 dicembre 1981, n. 741. Artt. 1, 9, 10, 16.
Programma dei lavori e gare d’appalto.
Con circolare n. C. 171 del 12 gennaio 1982 veniva data notizia della
pubblicazione sulla G.U. n. 344 del 16 dicembre 1981 della legge indicata
in oggetto e nel contempo si faceva riserva di emanare le opportune prescrizioni operative in ordine all’applicazione della legge stessa.
Sciogliendo la riserva di cui innanzi, si informa che, in via prioritaria,
data l’urgenza dell’argomento, sono state adottate le seguenti direttive in
merito all’applicazione degli artt. 1, 9, 16 e, limitatamente alla pubblicità
delle gare, dell’art. 10 della legge in argomento.
!" Come noto il sistema legislativo in tema di revisione prezzi, precedente
all’entrata in vigore dell’art. 1 della richiamata legge n. 741, ancorava il
computo della revisione stessa allo stato di avanzamento dei lavori risultante dalla relativa contabilità.
L’accennato art. 1 collegando il computo della revisione prezzi al programma dei lavori, predisposto dall’Amministrazione appaltante e accettato dall’impresa con la partecipazione alla gara ovvero all’atto
dell’offerta in caso di trattativa privata, ha introdotto una sostanziale novità che dovrebbe consentire una maggiore chiarezza oltre che certezza
nei rapporti con le imprese appaltatrici.
Infatti il conteggio revisionale, con l’introduzione del programma, non dovrà più tener conto dell’effettivo andamento dei lavori quale risulta dalla
contabilità e dagli altri documenti contabili, ma dovrà fare esclusivo riferimento al programma all’uopo predisposto in modo che le variazioni dei
prezzi, intervenute nei vari periodi presi in considerazione, saranno applicate alle quantità di lavoro risultanti nel programma e riferite ai periodi stessi;
ciò indipendentemente dalla reale quantità di lavoro nel frattempo sviluppata.
In ordine all’applicazione della norma, come sopra succintamente illustrata, nell’ambito Cassa, si sottolineano due aspetti uno di carattere sistematico e l’altro di carattere transitorio.
1) Sistematicità nell’applicazione dell’art. 1 della legge 741:
a) la norma stabilisce che per gli appalti di importo superiore a £ 2
miliardi il programma è obbligatorio.
Circa l’applicazione della norma qui accennata agli appalti di competenza della Cassa del Mezzogiorno si prescrive in via generale che
tutti i progetti esecutivi ancora da sottoporre all’approvazione del Consiglio di Amministrazione ai sensi dell’art. 137 del T.U. delle leggi sul
Mezzogiorno, come risulta sostituito dall’art. 3 della legge 28 novembre
1980 n. 782, contengono allegato al Capitolato Speciale d’Appalto il
programma dei lavori predisposto ai fini della revisione prezzi;
b) la norma, inoltre, per gli appalti d’importo compreso tra i 500 milioni
e i due miliardi attribuisce all’Amministrazione la facoltà di redigere
o meno il programma di cui sopra ai fini della revisione prezzi. Nel
caso in cui l’Amministrazione intenda avvalersi di tale facoltà dovrà
specificare l’esercizio della facoltà stessa nella lettera d’invito.
In via generale per gli appalti “Cassa” si prescrive che ci debba
sempre avvalere della facoltà di redazione del programma, a meno
che, sulla base di congrue motivazioni, venga reputata inopportuna
e/o non conveniente la redazione stessa del programma. Pertanto,
fermo restando che a tutti i progetti da approvare deve allegarsi il
programma, nell’eventualità di non redazione, i motivi che sconsigliano l’esercizio dell’accennata facoltà devono essere indicati nella
monografia che viene inoltrata al Consiglio di Amministrazione per
l’approvazione del progetto.
Appare, peraltro, opportuno evidenziare, in relazione al 2° comma del
più volte citato art. 1 della legge n. 741, che in caso di appalto concorso
o di lavori da aggiudicarsi con il metodo dell’offerta più vantaggiosa di
cui all’art, 24, 1° comma lettera b) della legge 584 del 1977, il programma deve essere presentato dall’impresa unitamente all’offerta.
L’applicazione della norma qui accennata per gli appalti di competenza della Cassa, riguarda, come per il punto b), anche gli appalti
di importo inferiore ai 2 miliardi fino a 500 milioni.
Per dare uniformità di indirizzo a tutti gli appalti di competenza Cassa
per la redazione del programma di cui è cenno, nell’allegato, che forma
parte integrante della presente circolare, vengono indicati i criteri che
debbono essere dettati, sia in sede progettuale che nella fase istruttoria
dei progetto, dagli operatori per la redazione del programma stesso.
Non sono ammesse deroghe ai criteri così stabiliti riservandosi, la
Cassa, dopo un periodo sperimentale, la possibilità di rivedere i
criteri stessi modificandoli e/o integrandoli alla luce dell’esperienza
nel frattempo acquisita.
2) Applicazione transitoria dell’art. 1 della legge 741.
In ordine all’applicazione della norma in questione, tenendo conto che
essa va applicata agli appalti di importo superiore a 2 miliardi da aggiudicarsi, affidarsi o concedersi dopo l’entrata in vigore della norma
stessa, si è posto il problema della sua operatività in via transitoria alle
procedure e agli atti in corso che non abbiano esaurito i loro effetti.
In particolare sono state individuate le seguenti fattispecie:
a) gare d’appalto indette prima dell’entrata in vigore della legge in argomento (17 dicembre 1981).
Per le gare nel frattempo espletate e che si sono concluse quantomeno con l’aggiudicazione provvisoria, rimangono ferme le condizioni di appalto stabilite con la lettera d’invito, per cui le stesse sono definitivamente aggiudicate, ove ne sussistano i presupposti,
senza il programma predisposto ai fini della revisione prezzi.
Nel caso invece di gare non ancora espletate, le divisioni operative
competenti, qualora non sia intervenuta la scadenza dei termini di
presentazione dell’offerta, sono autorizzate:
a predisporre tempestivamente il programma dei lavori, secondo
i criteri stabiliti nell’allegato, di cui al punto 1 precedente;
a prorogare opportunamente i termini di scadenza di presentazione delle offerte.
Per le gare in gestione diretta, le divisioni operative, d’intesa con al
Div. 3^ della Ripartizione Servizi Generali, provvederanno quindi a
darne immediata apposita comunicazione a tutte le imprese invitate
alla gara, facendo presente che l’aggiudicazione sarà effettuata anche sulla base del programma predisposto dall’Amministrazione.
Per le gare in concessione le stesse divisioni operative provvederanno a dare le opportune direttive agli Enti Concessionari per il
tempestivo adempimento di quanto sopra disposto.
Le disposizioni di cui sopra, che integrano le condizioni di gara da
espletarsi, sono valide anche per gli appalti concorso, per i quali, ai
sensi del 2° comma dell’art. 1 della menzionata legge 741, si rammenda che sono le imprese a predisporre il programma;
b) gare indette successivamente all’entrata in vigore della legge 741
e prima della sospensione stabilità con provvedimento del 16
gennaio 1982.
Le divisione operative, sia per le gare in gestione diretta che per
quelle in concessione, provvederanno:
a proporre al Consiglio di Amministrazione l’annullamento della
gara espletata senza il programma dei lavori predisposto ai fini
della revisione prezzi;
all’inoltro alle decisioni del Consiglio di Amministrazione dei risultati di quelle gare che siano state espletate sulla base di un
programma di lavori ai fini revisionali non predisposto con riferimento ai criteri di cui alla presente circolare.
In tal caso le divisioni dovranno proporre l’approvazione o non approvazione delle gare stesse tenuto conto delle congruità
dell’offerta e dell’affidabilità del programma.
È, infine, disposto, in via d’urgenza, che tutti i programmi-lavori relativi sia
alle ipotesi di cui ai precedenti punti a) e b) sia alle gare non ancora indette,
ma i cui progetti risultino già approvati dal Consiglio di Amministrazione
senza la previsione del programma, vengano immediatamente predisposti con
criteri di cui è cenno e sottoposti all’approvazione del Presidente della Cassa.
Si dispone, conformemente all’entrata in vigore della legge 741/1982, che per
i progetti da approvare, per le procedure di gare non ancora iniziate ovvero
per quelle gare per le quali siano scaduti i termini di validità delle eventuali
prequalificazioni, debba essere applicata la normativa contenuta nella stessa
legge con particolare riferimento al sistema di pubblicità stabilito dall’art. 10.
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L’art. 9 della legge in argomento, in caso di licitazione privata consente in
via generale l’ammissione di offerte in aumento a meno che
l’Amministrazione non lo escluda espressamente nel bando di gara.
Essenziale appare, quindi, ai fini dell’esclusione la specifica menzione
della relativa clausola nel primo atto di bando o lettera d’invito che dà
inizio alla procedura per l’appalto dei lavori.
Circa l’applicabilità della norma suddetta agli appalti Cassa viene stabilito
quanto segue:
1) Per le licitazioni private, indette o da indire con il metodo dell’art. 1
lettera d) della legge n. 14 del 1973, la clausola di esclusione dalle offerte in aumento dovrà essere sempre inserita nel bando di gara.
2) Licitazioni private indette o da indire successivamente all’entrata in
vigore della legge 741 con metodi diversi da quelli di cui all’art. 1 lettera d) della 14/1973 e i cui progetti risultino già approvati dal Consiglio di Amministrazione.
Nei bandi di gara e/o nelle lettere di invito, relativamente ai casi di licitazioni privata qui esaminati, non sarà inserita in via normale la clausola di esclusione dalle offerte in aumento.
Peraltro le competenti divisioni, sia per le gare già espletate sia per
quelle da espletare, basati su eventuali offerte in aumento, avranno cura
di inoltrare le relative proposte di aggiudicazione o meno dell’appalto
al Consiglio di Amministrazione in relazione alla valutazione della
congruità e della convenienza dei risultati delle gare stesse.
Per le licitazioni private i cui risultati siano invece basati su offerte di
ribasso, resta ferma l’applicazione delle vigenti disposizioni in materia
di approvazione di gare.
3) Applicazione in via generale a licitazioni private da indire, i cui progetti
debbono essere ancora approvati dal Consiglio di Amministrazione.
Fermo restando quanto disposto ai punti 1 e 2 che precedono, le competenti divisioni, in relazione all’applicazione in via generale del citato art. 9
della legge n. 741, per gare da svolgere con metodi diversi da quello
dell’art. 1 lettera d) della legge n. 14, nel sottoporre all’approvazione del
Consiglio di Amministrazione i progetti dei lavori, inseriti nei programma
Cassa, dovranno inoltrare, valutandone l’opportunità, motivate proposte
circa l’eventuale ammissibilità in sede di primo esperimento di offerte in
aumento.
Qualora le decisioni adottate confermino la non ammissibilità di offerte in
aumento i bandi di gara e/o le lettere d’invito dovranno quindi contenere
la clausola relativa alla esplicita esclusione dell’ammissibilità delle offerte in aumento.
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La norma in questione, che sostituisce l’art. 47 del Capitolato Generale
d’Appalto di opere di competenza del Ministero dei Lavori Pubblici di cui
al D.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063, stabilisce che l’Amministrazione appaltante è facultata ad escludere la competenza arbitrale solo inserendo
apposita clausola nel bando di gara o nella lettera d’invito oppure nel
contratto in caso di trattativa privata.
Pertanto la scelta, che è ovviamente di opportunità, se escludere o meno la
competenza arbitrale deve essere esercitata in via preventiva già al momento
dell’indizione della gara d’appalto o dell’affidamento a trattativa privata.
Mancando la suddetta clausola sembra potersi affermare che la competenza arbitrale sia obbligatoria tra le parti e non sia successivamente consentito di derogarvi.
Viceversa l’inserimento della clausola, in via preventiva, dell’esclusione
della competenza arbitrale sembra radicare definitivamente la competenza
del giudice ordinario.
Si ritiene che suffraghi la suddetta interpretazione proprio il secondo
comma dell’art. 47, così come risulta sostituito, che, in caso di esclusione
preventiva della competenza arbitrale, dispone che il giudice competente
deve essere adito entro il termine di sessanta giorni da quello in cui fu
notificato il provvedimento dell’Amministrazione che ha risolto la controversia in sede amministrativa.
In relazione alle incertezze d’ordine interpretativo accennate, considerato
che solo ulteriori approfondimenti e un periodo di specifica sperimentazione potranno consentire di assumere definitive soluzioni, si dispone che
per tutti gli appalti di competenza Cassa, in via strettamente transitoria, e
salvo decisioni successive, venga prevista nel bando o nell’invito a gara
apposita clausola di deroga alla competenza arbitrale.
Pertanto le divisioni operative, anche per le gare indette dopo l’entrata in
vigore della legge 741, dovranno esaminare la possibilità di interagire i
bandi o gli inviti a gara con la suddetta clausola dando conseguenti disposizioni anche agli enti concessionari.
La stessa clausola, ove possibile, nel caso di gare già espletate dovrà essere inserita negli atti contrattuali conseguenti.
Circa l’applicazione operativa alle opere di competenza Cassa, delle altre
norme, non ancora esaminate nella presente circolare, si fa riserva di
emanare con urgenza le relative direttive.
Ai fini della determinazione del programma convenzionale dei lavori,
esclusivamente per la determinazione dell’eventuale compenso revisionale, sono state ipotizzate tra distinte possibili situazioni:
condizioni climatiche favorevoli (A1)
condizioni climatiche normali (A2)
condizioni climatiche sfavorevoli (A3)
Per ciascuna di tali condizioni si prevede che nell’anno solare, per ciascun
mese, si verifichi una produzione differenziata a seconda dell’andamento
climatico stagionale, nonché della chiusura cantieri per festività.
Posta pari all’unità la produzione ottimale mensile (i), si prevede che le
variazioni nei singoli mesi possano oscillare dal 15 al 90% di detta produzione, a seconda delle condizioni sopra citate (vedansi istogrammi Tab.
A1, A2, A3).
È necessario evidenziare che alla classe climatica A2, definita come normale, si ritiene debbano essere assegnati aprioristicamente tutti i lavori,
salvo il ricorso alle classi A1 e A3 in coincidenza di casi prevedibilmente
eccezionali. A tale proposito è opportuno sottolineare che per alcune tipologie di lavoro, e quindi nell’applicazione delle relative tabelle revisionale (D.M. 11/12/1978) esiste una evidente indipendenza dalle condizioni
climatiche esterne, vedi i lavori in galleria, le rifiniture di edifici per uso
civile, la messa in opera di macchinari ecc.; pertanto in tali situazioni sarà
da prevedere l’andamento corrispondente alla classe climatica A1;
per la individuazione delle eccezioni, si è predisposta la tabella B che
mette in relazione le 23 categorie d’opera con ipotesi di condizioni climatiche favorevoli, normali, sfavorevoli.
Per quanto si attiene al tempo contrattuale utile per dare finiti i lavori, esso può essere facilmente ottenuto dal rapporto esistente tra l’importo globale a base di asta (“I”) ed il valore “i” definito come produzione ottimale
mensile per quella situazione e moltiplicando tale rapporto per 1,21; 1,54;
1,74 rispettivamente per le classi climatiche A1, A2, A3.
1,21 ClasseA1
I
n x 1,54 ClasseA2
i
1,74 ClasseA3
Risulta subito evidente l’importanza che rivestono le scelte dell’importo
ottimale mensile e della classe climatica nella determinazione di tale tempo; per quanto riguarda la seconda si è già detto della tabella B, con
l’avvertenza che la classe A3 andrà usata esclusivamente per quei lavori
che si svolgono in alta montagna, prevalentemente all’aperto, o nel caso
di posa di condotte sottomarine. A solo titolo orientativo, nella tabella D,
sono riportati valori di “i” per diverse fasce di importi.
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Riguardo al valore della produzione mensile ottimale è necessario fare
due considerazioni fondamentali:
a) la produzione ottimale è un valore teorico che in nessun mese o per
nessuna classe climatica è previsto che venga realizzato dall’impresa:
b) tale valore va rivisto anche come un requisito richiesto alle imprese
che vogliono partecipare alla gara per l’appalto di quelle opere, e risulta un fattore determinante dell’appalto, e di tale valore l’impresa
dovrà tenere conto nella determinazione della propria offerta.
Per la determinazione del quadro completo del programma convenzionale, si riconoscerà alle imprese un tempo di avvio del cantiere, da considerarsi a produzione nulla, che verrà determinato in relazione al valore “n”
dei mesi necessari per la esecuzione dei lavori, relazione che viene fissata
dalla tabella C.
Pertanto il tempo totale risulta fissato dalla seguente espressione:
N = n0 + n
Ove “n” è dato dalla espressione 1 ed “n0” si ricava dalla tabella C.
Il tempo totale, così stabilito in sede di approvazione del progetto, va poi
verificato ed adeguato in occasione del bando di gara, essendo l’ordine da
dare alle diverse sequenze mensili in funzione del periodo stagionale nel
quale l’esperimento di gara si svolge; sarà cura della stazione appaltante
mettere a punto, o meglio “montare”, il programma, del quale dovranno
prendere visione le imprese concorrenti, sulla base delle previsioni della
susseguente data di consegna dei lavori, da effettuarsi nei tempi tecnici
strettamente occorrenti e nel rispetto delle scadenze amministrative.
Va, tuttavia, rilevato che fra il tempo definitivo contrattuale - che può calcolarsi, comunque in forma matematica e senza alcuna discrezionalità,
solo al momento della consegna ed a quella data fissato e verbalizzato ed il tempo presunto al momento dell’approvazione del progetto, non si
registrano scostamenti di rilievo.
Ciò non toglie che nei Capitolati Speciali di Appalto sia da inserire apposita clausola che faccia riferimento alla facoltà di cui intende avvalersi
l’Amministrazione di poter esattamente mettere a punto il programma definitivo solo al momento della consegna dei lavori, ancorché tale programma risultasse non coincidente nelle sequenze con quello previsto al
momento della gara.
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o casi consimili.
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' ' * Dati di base:
Importo a base d’asta
I = 4.567.300.000
Lavori stradali (tabella revisionale 1)
Condizioni climatiche normali.
A questo punto si ricava che:
la classe di appartenenza è A2 (tabella B) per cui il coefficiente è 1,54;
“i” (produzione ottimale mensile) = 333.000.000 (tabella D).
I
Quindi: n = ----- x 1,54 = 21,3
i
Dalla tabella C si ricava che n0 = 2.
Pertanto N = 21,3 + 2 = 23,3 mesi
N è la durata presunta da inserire nel capitolato, la durata reale verrà stabilita al momento della consegna.
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La durata è dunque risultata di 24 mesi, con uno scarto di 18 giorni in più
rispetto al previsto.
' ' * Dati di base:
Importo a base d’asta
I = 2.121.800.000
Sovrastrutture (tabella revisionale 5)
Condizioni climatiche sfavorevoli
A questo punto si ricava:
dalla tabella B che la classe di appartenenza è A3 per cui il coefficiente
è 1,74;
dalla tabella D che “i” (produzione ottimale mensile) = 210.000.000.
I
Quindi: n = ----- x 1,74 = 17,6
i
Dalla tabella C si ricava che n0 = 1,5.
Pertanto N= 17,6 + 1,5 = 19,1 mesi
Ipotizzando una consegna nel giorno 10/11/1982 otteniamo:
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più rispetto al previsto,