Livelli essenziali sociali e riforma
del sistema assistenziale
Emanuele Ranci Ortigosa
Direttore scientifico IRS
Direttore di Prospettive Sociali e Sanitarie
[email protected]
Livelli essenziali sociali: un percorso in salita?
Jesuit Social Forum, Milano, 24 gennaio 2013
Diritti in costruzione …
… percorso in salita …
… titoli significativi



Condivido largamente e apprezzo i contributi
pubblicati nel libro, con diversi approcci disciplinari
come il tema esige, anche nelle linee di riflessione e
ricerca che alcuni capitoli aprono
Una obiezione sostanziale: avere troppo circoscritto
il proprio campo di osservazione, non aver
evidenziato che dei diritti soggettivi li abbiamo, ma
che per lo più non vanno proprio bene
Provo a declinare l’osservazione nel merito di una
politica sociale essenziale, soprattutto in periodi di
crisi: il contrasto alla povertà
2
La povertà
3
L’impatto sociale della crisi
Impoverimento ceti medi e bassi
 Disoccupazione
 Cassa integrazione
 Riduzione consumi
 Oneri crescenti su famiglie

Il problema povertà è rilevante,
specialmente in una fase di crisi
Anno 2011
 Nord
 Centro
 Mezzogiorno
 Italia


relativa
4,9
6,4
23,3
11,1
assoluta
3,7
4,1
8
5,2
Relativa : 2.782.000 famiglie, 8.173.000 persone
(1.011 € per 2 persone)
Assoluta: 1.297.000 famiglie, 3.415.000 persone
Curva della crescita del reddito
disponibile reale per decili di famiglie
anno 2010 su 2008
Fonte: elaborazioni su dati Banca d’Italia
6
6
Incidenza del rischio di povertà o
esclusione sociale su tre indicatori
(2009)
50,0
Bassa intensità di lavoro (non poveri né deprivazione materiale)
45,0
Deprivazione materiale (non poveri)
A rischio di povertà
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
Bulgaria
Romania
Lettonia
Ungheria
Lituania
Polonia
Grecia
Irlanda
Portogallo
Italia
Estonia
Spagna
Cipro
Regno Unito
Malta
Belgio
Germania
Slovacchia
Francia
Lussemburgo
Danimarca
Austria
Slovenia
Finlandia
Svezia
Paesi Bassi
Rep. Ceca
0,0
EU27
5,0
7
Il contrasto alla povertà
8
La risposte alla crisi
delle non politiche sociali
Taglio spesa pubblica per funzioni
sociali
 Taglio spesa pubblica per regioni e enti
locali
 Tutto questo in presenza di un sistema
assistenziale tradizionale obsoleto,
disarticolato, scarsamente efficace

9
Principali prestazioni monetarie nazionali di
contrasto alla povertà
(17,3 mld di € erogati dall’INPS nel 2010)
SPESA ANNO
PRESTAZIONI EROGATE
PRESTAZIONE
REQUISITI DI ACCESSO 2011
ASSEGNO SOCIALE
(E PENSIONE SOCIALE)
Età > 65anni
Reddito annuo < 5.424,9 €
da parametrare
4.001
803.000
SOCIAL CARD
Età > 65 anni, Isee < 6.322,64 €;
Età < 3 anni, Isee < 6.322,64 €.
493
636.000
ASSEGNO PER IL 3° FIGLIO
Almeno 3 figli età < 18 anni
Isee < € 23.736,50
300*
n.d.
INTEGRAZIONE AL
MINIMO
Reddito annuo singolo
< 12.153,1 €
Reddito annuo cumulato con il
coniuge < 24.306,3 €
12.500*
4.000.000
(in mln di euro)
10
Sarebbero gli attuali
“diritti soggettivi”
Ma in termini di contrasto alla povertà:
 non sono universalistici, ma categoriali
 non sono equi, perché trattano in modo
diseguale famiglie e persone che sono
nelle stesse condizioni di povertà
 sono poco efficaci, come evidenzia un
confronto con gli altri paesi europei
11
Distribuzione percentuale per decili di
reddito familiare equivalente dei
percettori dei benefici
12
Nel loro insieme le erogazioni monetarie nazionali
sono poco redistributive tra famiglie“povere” e
“ricche”
TOTALE SPESA ASSISTENZA
Distribuzione della spesa per decili di famiglie
Famiglie
più povere
25
20
Famiglie
più ricche
15
10
5
0
1
2
3
4
5
6
7
Fonte: IRPET Istituto Regionale
Programmazione Economica Toscana
8
9
10
13
L’efficacia della nostra spesa sociale
nel ridurre la povertà è molto ridotta
percentuale di riduzione del tasso di rischio di povertà
dovuto ai trasferimenti sociali
14
Non si può affermare e realizzare il
diritto sociale ad una esistenza libera
dal bisogno economico e dignitosa
senza riformare le attuali misure
La crisi può anche essere una
opportunità di innovazione e
riforma
15
Come superare tanti limiti
nel contrasto alla povertà
Con una riforma mirata a sostenere con
efficacia tutti coloro che sono in una analoga
situazione di bisogno :
 universalismo
 + appropriatezza, + adeguatezza
 decentramento funzioni e risorse sul territorio
 integrazione sul territorio
 fattibilità finanziaria con attenzione a equità
sociale
16
Privilegiare la ricerca di efficacia
La fragilità, la povertà, l’esclusione sociale si formano sul
territorio e sul territorio possono essere prevenute,
diagnosticate, contrastate, sostenute con interventi :
 a favore di tutti i soggetti fragili che ne soffrono:
universalismo, non settorialismo, non discriminazione
 appropriati ai bisogni
 adeguati per quantità e qualità
 coinvolgendo, corresponsabilizzando, beneficiari e
operatori
17
Decentrare funzioni e risorse
Perché questo possa avvenire, sul territorio devono
confluire tutte le funzioni e le risorse sociali
 in particolare quelle oggi nazionali, su criteri distributivi
rapportati a entità dei bisogni,
 quelle regionali e locali già ci sono
Confluire per essere governate su normativa e
programmazione regionale, con amministrazione e
gestione dei Comuni, come vuole la Costituzione
Per fornire servizi e interventi di contrasto alla povertà
appropriati, efficaci, efficienti, partecipati
 di assistenza, prevenzione, attivazione e promozione
18
Solo il territorio consente






valutazione del soggetto/famiglia destinatari e del
contesto di appartenenza, dei loro bisogni
progettazione personalizzata e negoziata, per scelta
degli interventi più appropriati
valorizzazione delle risorse e responsabilizzazione
dei soggetti beneficiari
individuazione, valorizzazione, integrazione delle
risorse del contesto e del sistema dei servizi
monitoraggio e controllo sullo specifico utilizzo degli
interventi e delle risorse
valutazione di risultato
Connettere e integrare sul territorio
tutte le risorse e gli interventi




Attivare e connettere risorse esistenti e
disponibili
Gestione associata a scala adeguata delle
funzioni di governo e di produzione
Coinvolgimento e partecipazione ai processi
programmatori e decisionali (sussidiarietà)
Responsabilizzazione dei decisori con verifica
degli esiti
20
Perseguire l’equità,
assicurare la fattibilità
La proposta di riforma è basata sulla
equità e la solidarietà
 massimizzare l’ equità degli interventi e
del sistema
 finanziare le riforme proposte adottando
l’universalismo selettivo
Verso nuove politiche efficaci ed eque
21
Come recuperare le risorse riconsiderando
l’attuale distribuzione dei benefici
Il finanziamento della riforma prende le mosse dalla
scarsa equità e efficacia redistributiva della attuale
spesa assistenziale. Infatti:
 Alla metà più ricca delle famiglie affluisce il 24% delle pensioni e
degli assegni sociali, misura di integrazione del reddito finanziata
dalla fiscalità generale e condizionata alla situazione economica dei
beneficiari.
 Se si azzerasse la spesa pubblica per pensione ed assegno sociale
con riferimento ai decili di reddito familiare equivalente superiori alla
mediana (pari a oltre 19.000 euro annui di redito equivalente, e a
quasi 31.000 di reddito disponibile non equivalente), si libererebbero
risorse per quasi 2 miliardi di euro
22
Come recuperare le risorse riconsiderando
l’attuale distribuzione dei benefici


Se si trattassero allo stesso modo le integrazioni al
minimo, per le quali non si dispone della distribuzione
per decili di reddito e si deve quindi ricorrere a stime,
e altre misure minori, si potrebbero recuperare
risorse per aggiuntivi 3 mld di euro
5 miliardi di euro consentono di integrare i redditi
delle famiglie povere almeno fino alla soglia della
povertà assoluta (3/4 mld, stime Irs e Cies) e di
cconcorrere a attivare sul territorio interventi e servizi
nuovi, più efficaci e più equi, per sostenere persone e
famiglie a uscire dalla povertà
23
Sostituire alle attuali prestazioni il reddito minimo di
inserimento o reddito di autonomia
Consentono l’introduzione di un “reddito di autonomia o di
attivazione”, misura universalistica presente con varianti in
tutti i paesi europei, che contempla sia integrazioni
economiche alle famiglie fino a certa soglia, che interventi
di inserimento e promozione.
Requisiti comuni ai RMI
 Universalità, diritto soggettivo esigibile
 Non contributività,
 Valutazione dei mezzi familiari o individuali
 Responsabilizzazione dei beneficiari, orientamento e
disponibilità ad inserimento sociale e lavorativo
24
Differenze fra le misure RMI









Livelli di generosità
Redditi e trattamenti individuali o familiari
Scale di equivalenza familiari
Finanziamento e gestione centralizzati o decentrati
Previsione dell’assegnazione di alloggi
Previsione di interventi o servizi sociali complementari
Previsione di formazione e inserimento lavorativo
Impegni dei beneficiari e sanzionabilità delle inadempienze
Durata della misura
Risorse per nuovi servizi
delle comunità locali


Per le Regioni e soprattutto i Comuni si aprirebbe una
grande sfida. Le loro funzioni e le loro risorse per il
contrasto della povertà con integrazioni del reddito e
sostegno di un sistema integrato dei servizi e degli
interventi sociali crescerebbero moltissimo, e altrettanto
crescerebbero le loro responsabilità
Ovviamente potrebbero essere gestite responsabilmente
e efficacemente solo a livello pluricomunale, a scala
adeguata per poter contare sulle necessarie
professionalità e su una organizzazione articolata e
efficiente
Riforma delle misure e livelli essenziali



Le riforma indicata comporta sacrifici e rischi e
necessitano quindi rassicurazioni e tutele per le
persone e anche di linee di difesa contro i non rari
tentativi di sottrarre nei passaggi risorse ora destinate
all’assistenza
Il federalismo non consente di porre vincoli alla
allocazione delle risorse alle varie politiche e misure
agli autonomi governi regionali e comunali, e quindi
tale rischio si ripresenta ad ogni livello di governo
Le riforme possono essere effettuate quindi solo se
contestualmente si definiscono i livelli essenziali
(Cost. art. 117, c.2, lett.m) in termini di diritti di
cittadinanza e di standard dei servizi.
27
I lep come fattori di equità
 Quando le politiche sociali e le risorse per attuarle
vengono decentrate, aumenta il rischio che le
diseguaglianze si consolidino. Il decentramento va
accompagnato dalla garanzia dei Lep, espressi in
termini di diritti, di standard, di spesa, che mira ad
assicurare equità nel singolo territorio e fra i territori
 Un serio problema è posto dalla dotazione molto
differenziata delle aree territoriali, che comporta un
percorso a diversa accelerazione per pervenire a livelli
simili. Occorre attivare il fondo di riequilibrio previsto
dalla l.42 e più ampiamente dalla Costituzione

28
Diritti sociali e livelli essenziali


Vi sono condizioni sociali e relativi bisogni tanto
pregiudizievoli per le persone, le famiglie, la convivenza
civile e la coesione sociale, da comportare la definizione
di diritti sociali e di misure ad essi correlate volte ad
assicurare al cittadino una tutela e una promozione
rispetto ad essi (Dichiarazione universale dei diritti
dell’uomo, artt. 22 e 25, par.1, e Costituzione italiana,
vari artt. parte prima)
L’art. 117, c.2, lett. m della Costituzione stabilisce che
vengano determinati i “livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale”, e riserva questo
compito allo Stato nazionale.
29
29
Interrogativi cui un livello
essenziale deve rispondere





Chi? Quali portatori di quali bisogni sono i potenziali
beneficiari? A che condizioni?
Cosa? Quali contenuti e prestazioni sono considerati
essenziali e con quale diffusione?
Come? Quali requisiti debbono avere?
Con quali risorse, adeguate a realizzare
effettivamente contenuti, distribuzione, requisiti dei
servizi e delle prestazioni ?
Con quale esigibilità? Chi la garantisce?
30
La definizione del livello essenziale

Indicazione del diritto sociale considerato, della
condizione di bisogno che esige tutela, dei titolari del
diritto soggettivo (es.: soglia di integrazione del reddito,
Isee, altri requisiti, ecc)
Oggetto: erogazione monetaria, servizi di sostegno,
percorsi assistenziali e di accompagnamento
Quantità, qualità, modalità di tali “prestazioni”
Professionalità coinvolte o coinvolgibili
Entità di risorse professionali, finanziarie, strumentali
Sedi, criteri e modalità di accesso, valutazione,
negoziazione degli impegni, presa in carico
Responsabile del caso

Strumenti per garantire l’esigibilità del diritto






Realizzazione processuale



L’implementazione dei livelli essenziali può essere
processuale e graduale, ponendo degli obiettivi in
termini di diritti e di standard scadenzati nel tempo.
Non tutti gli ingredienti definitori richiamati devono
essere sempre compresenti
Inizialmente la definizione di diritti può essere talora
restrittiva, purché si programmi effettivamente la sua
progressiva estensione fino al livello ritenuto
essenziale, con la contestuale espansione delle
risorse impegnate e lo sviluppo dell’offerta di servizi e
prestazioni.
Regioni e Comuni dovrebbero già assumere questa
strategia programmando obiettivi di servizi
32
Quanto esposto per le politiche di
contrasto alla povertà è parte di una
proposta generale di riforma che noi
abbiamo presentato e pubblicato
(Prospettive Sociali e Sanitarie, 2011,
n. 20-22) che stiamo ulteriormente
verificando e specificando
33
DISEGNAMO
IL WELFARE
DI DOMANI
Un convegno per i primi 40 anni
di Prospettive Sociali e Sanitarie
Milano, giovedì 29 settembre 2011
con Pisapia, Errani, Olivero
e più di 500 partecipanti
Ridefinire il campo delle politiche
sociali (o socioassistenziali)
 trattano problemi di benessere della persona,
delle famiglie, delle popolazioni, con prevenzione,
ascolto, integrazioni al reddito, servizi (al confine
con sanità, scuola, lavoro)
 sono finanziate con il prelievo fiscale, non con
contributi o premi
 vanno individuate in base alla loro funzione, non
alle classificazioni amministrative, di cui
scavalcano infatti i confini
 gli interventi consistono in erogazioni monetarie,
servizi, detrazioni fiscali, da trattare in modo
unitario e integrato
 totalizzano una spesa complessiva pari a 62 mld
di euro, quasi 4 punti del Pil
35
milioni
in %Pil
61900
4,0
Sostegno delle responsabilità familiari
16863
1,1
Assegni familiari
6347
0,4
Detrazioni fiscali per familiari
10516
0,7
Contrasto povertà
16801
1,1
Assegno per famiglie con tre figli, social card
800
0,1
Pensioni sociali
4001
0,3
Integrazioni pensioni al minimo (stima)
12000
0,8
Non autosufficienza e handicap
16394
1,1
Indennità di accompagnamento
12600
0,8
- di cui per anziani non autosufficienti
8800
0,6
Pensioni ai ciechi e sordomuti
1338
0,1
Altre pensioni agli invalidi civili
2456
0,2
Offerta di servizi locali
8605
0,6
Assistenza sociale (servizi)
8605
0,6
Altre spese
3237
0,2
Spesa delle famiglie per assistenti familiari (stima)
9200
0,6
Compartecipazione ai servizi offerti dai comuni
933
0,1
Spesa per Assistenza sociale nel 2010
36
Universalismo selettivo
Tenendo fermo l’universalismo dell’accesso alle
prestazioni l’adozione della selettività sulla situazione
economica (reddito+ricchezza) per un concorso alla
copertura dei costi consente di:
 conseguire più equità nell’erogazione dei benefici
 liberare risorse per redistribuzioni
 entro le singole politiche, per privilegiare interventi, o mix di
interventi, che massimizzino appropriatezza e efficacia sul
bisogno
 fra le singole politiche, per accrescere le risorse di quelle
che non riescono a autofinanziare la loro riforma

non avere bisogno di ulteriori finanziamenti
dall’esterno (che verrebbero comunque negati)
37
Una impostazione generale
e politiche specifiche
Andranno assicurati interventi universalistici e selettivi
per:
 una rete territoriale di servizi per orientamento,
accesso, presa in carico
 il sostegno alla famiglia, con integrazioni di reddito,
servizi per bambini, politiche di conciliazione, azioni
formative e occupazionali per giovani
 il contrasto alla povertà, l’attivazione e l’inserimento
sociale e lavorativo
 le persone non autosufficienti e le persone con
disabilità
 altre aree di domanda che qui non tratto
38
Per il sostegno alle famiglie con figli
Sostituire le attuali prestazioni (assegni e detrazioni
fiscali) con un ”assegno alle famiglie con minori”,
selettivo sulla condizione economica, complementare
a politiche di conciliazione dei tempi di lavoro, di
cura, per la casa, e all’incremento della offerta di
servizi per l’infanzia, che possono risultare più
efficaci sia in termini redistributivi e di contrasto alla
povertà, che di sostegno alle responsabilità familiari.
Tale razionalizzazione dei trasferimenti alle famiglie
può liberare circa 3 mld di euro rispetto agli attuali,
per potenziare asili nidi e scuole materne e
concorrere ad integrare i redditi delle famiglie più
povere.
39
Per gli anziani non autosufficienti
Sostituire l’indennità di accompagnamento con una “dote di
cura” universale, articolata su fasce distinte di gravità e
fabbisogno assistenziale, con un concorso ai costi selettivo
sulla condizione economica del beneficiario; possibilità di
scelta fra la soluzione cash e la soluzione care; gestione
regionale e locale.
Tale riforma può essere effettuata senza ulteriori risorse
rispetto a quelle dell’indennità di accompagnamento (13,2 mld
di euro), mentre risorse aggiuntive sono necessarie per
potenziare la rete dei servizi (domiciliari, residenziali e
territoriali).
E’ necessario anche defiscalizzare gli oneri contributivi per le
badanti per regolarizzare i contratti e qualificare il lavoro
professionale
40
Una prima opportunità:l’Isee come
elemento dei livelli essenziali




L’art. 5 della l.214/2011
Il decreto del Presidente del Consiglio
Il decreto ministeriale
Isee e livelli essenziali
Interessante anche che la sperimentazione
della social card nelle grandi città avvenga,
sia pur con risorse molto ristrette, in una
nuova configurazione che va verso il reddito
di autonomia
41
Una riforma che genera sviluppo


Nel loro insieme le proposte avanzate implicano un forte
sviluppo dei servizi sociali destinando a tale obiettivo
una significativa quota dei 54 mld di euro, ora assorbiti
dai trasferimenti monetari gestiti dall’Inps, che dovranno
passare a Regioni e Comuni.
Lo sviluppo dei servizi crea occupazione, posti di lavoro,
in particolare per le donne e, ad esempio, con la dote di
cura persegue anche l’emersione di lavoro informale. La
riforma proposta va quindi vista non solo come
innovazione dell’assistenza, ma anche come politica
occupazionale di sviluppo.
42
Una sfida per il governo, e anche per
regioni, comuni, forze sociali
 Probabilità e tempi di una riforma a livello nazionale
dipenderanno dalle scelte del Governo e dei partiti ma anche
dall’impegno propositivo e innovativo di Regioni, Comuni,
organizzazioni sociali e sindacali, oltre cha
 Regioni e Comuni dovrebbero anch’essi rivedere i loro sistemi
e le loro misure assistenziali sui criteri guida proposti
dell’efficacia, dell’equità, del decentramento e della presenza
integrata sul territorio
 Occorre che si impegnino a verificare e poi innovare in tal
senso politiche e sistemi assistenziali talora invecchiati, per
una riorganizzazione, integrazione e riqualificazione della
propria politica e azione sociale
43
Grazie!
44