Bilancio pubblico e
distribuzione personale
del reddito
Massimo Baldini
Università di Modena e Reggio Emilia
Ciclo di conferenze su “Diseguaglianza, povertà e politiche pubbliche”
Fondazione istituto Gramsci Emilia Romagna
Bologna, 30 marzo 2010
• Analisi normativa: Il ruolo dello Stato in
un’economia di mercato
– Perché lo Stato interviene?
– Eguaglianza ed efficienza
• Analisi positiva: l’attività redistributiva
dell’intervento pubblico: strumenti ed effetti
– Tassazione
– Spesa pubblica in denaro e in natura
– In Italia e altrove
Cosa fa lo Stato:
Richard Musgrave,The Theory of Public Finance
Mc Graw Hill, New York 1959
Ha schematizzato le 3 funzioni fondamentali dello Stato:
Allocazione (efficienza)
Redistribuzione (equità)
Stabilizzazione
ALLOCAZIONE
Lo Stato dovrebbe garantire l’efficienza del sistema
economico, superando i fallimenti del mercato,
attraverso:
Produzione pubblica
•Regolamentazione di attività private
•Tassazione
REDISTRIBUZIONE
Obiettivo: realizzare una equa distribuzione
delle risorse
 Lo Stato corregge la distribuzione delle
risorse realizzata dal mercato
attraverso:
•Trasferimenti monetari
•Imposte
•Offerta di servizi (trasferimenti in kind) : asili,
scuole, sanità, …
STABILIZZAZIONE
Lo Stato regola il livello dell’attività economica,
con gli obiettivi del pieno impiego e di una
inflazione sotto controllo
attraverso:
•La manovra delle spese e delle imposte
•Misure che incentivano l’attività produttiva
Musgrave scrive negli anni ’50, quando domina la lezione di Keynes: grande
fiducia nella capacità di G e T di influenzare il livello di attività economica
L’approccio normativo:
L’economia del benessere
Primo teorema dell’economia del benessere:
Un equilibrio di concorrenza perfetta
è efficiente
(Pareto-ottimale)
La “mano invisibile” di A. Smith.
• Teoria dei sentimenti morali, 1759
• Ricchezza delle nazioni, 1776:
– Every individual...generally, indeed, neither intends to promote
the public interest, nor knows how much he is promoting it. …
and by directing that industry in such a manner as its produce
may be of the greatest value, he intends only his own gain, and he
is in this, as in many other cases, led by an invisible hand to
promote an end which was no part of his intention.
– It is not from the benevolence of the butcher, the brewer, or the
baker, that we expect our dinner, but from their regard to their
own interest. We address ourselves, not to their humanity but to
their self-love, and never talk to them of our necessities but of
their advantages.
P
A sinistra del punto di
equilibrio, il beneficio
marginale di una unità di
bene è superiore al suo
costo marginale
 È socialmente
efficiente aumentare Q
A destra del punto di
equilibrio, il beneficio
marginale di una unità di
bene è inferiore al suo
costo marginale
 È socialmente
efficiente diminuire Q
Offerta
aggregata
In equilibrio, la curva di domanda
(beneficio marginale) interseca la curva
di offerta (costo marg.)
 B’=C’
Domanda
aggregata
Q
La frontiera delle utilità è l’insieme delle allocazioni efficienti
U2
A e C sono ottimi Paretiani
B non è un ottimo Paretiano
A
B
0
Area dei possibili
miglioramenti
paretiani a partire
da B
C
U1
Il primo teorema vale solo se non sono presenti
fallimenti del mercato:
• Monopolio e altre forme di mercato non
concorrenziali
• Beni pubblici
• Esternalità
• Asimmetrie informative
2 motivazioni per
l’intervento pubblico:
1) Giustificazione di efficienza
Se sono presenti forme di fallimento del mercato,
l’intervento dello stato è giustificato per correggere
l’esito del mercato :
* Fornitura di beni pubblici
* Antitrust e regolazione dei mercati
* Riduzione degli effetti negativi delle esternalità
* Fornitura di b/s che non sarebbero forniti in quantità
ottimale a causa delle asimmetrie informative: tra
questi, anche la redistribuzione (come forma di
assicurazione (velo di ignoranza))
2) Giustificazione di equità
L’equilibrio concorrenziale può essere efficiente, ma non è detto
che sia anche equo, cioè che corrisponda ai giudizi di valore
distributivi che la società esprime.
Per trovare l’ ottimo sociale, cioè una allocazione
che è non solo efficiente, ma anche equa, è
necessario disporre di un criterio di scelta tra i
punti della frontiera dell’utilità
Quanto siamo disposti a redistribuire le risorse
rispetto all’allocazione prodotta dal mercato?
Se l’allocazione di equilibrio concorrenziale non
corrisponde all’ottimo sociale, come possiamo arrivarci?
Secondo teorema dell’economia del benessere:
Ogni allocazione Pareto-ottimale può essere
raggiunta con un equilibrio concorrenziale
mediante l’uso di imposte o trasferimenti in
somma fissa (lump sum taxes)
Il I teorema ci dice solo che il processo di scambio
concorrenziale ci porta su un punto che si trova sulla frontiera
delle utilità,
ma può darsi che esso non corrisponda all’ottimo sociale.
Con imposte/trasferimenti lump sum, lo Stato può cambiare le
dotazioni iniziali, dopodichè il processo di scambio porterà
l’economia al punto desiderato sulla FU.
E’ una giustificazione di equità dell’intervento pubblico
Lump sum tax:
E’ un’imposta (o trasferimento) sul cui ammontare il contribuente
(o beneficiario) non può influire modificando i propri
comportamenti
E’ una imposta non distorsiva, che non fa perdere efficienza
Non altera i comportamenti individuali, perché è commisurata a
fattori esogeni, al di fuori dei comportamenti individuali
Non modifica i prezzi relativi
Esempi di Lump sum tax
• Imposta fissa: X euro all’anno per ogni
cittadino
• Imposta commisurata al colore degli occhi
• Imposta commisurata al QI
• Imposta legata all’abilità individuale
Se valgono entrambi i teoremi dell’Economia del
Benessere,
esiste separazione logica
tra efficienza ed equità:
• La concorrenza genera una situazione di First
Best (ottimo paretiano)
• Utilizzando lump-sum taxes si realizza la
distribuzione desiderata del benessere tra gli
individui (ottimo sociale)
In realtà
non esiste un sistema di imposte in somma fissa in grado
di svolgere i compiti redistributivi richiesti dal
Secondo teorema
perché
richiede informazioni troppo elevate:
Un’imposta fissa uguale per tutti sarebbe troppo iniqua
 Bisogna commisurare le imposte al reddito o ad altri
comportamenti osservabili (consumo, ecc.), ma allora
lo stato introduce distorsioni sui comportamenti
individuali, provocando perdite di benessere
Tentativi di correggere la distribuzione prodotta dal
mercato determinano inefficienze, cioè Soluzioni di
Second best
• C’è TRADE – OFF tra efficienza ed eguaglianza
A= equilibrio concorrenziale
U2
B= ottimo sociale
C= miglioramento max possibile
A
C
B
Gli effetti
distorsivi delle
imposte e dei
trasferimenti
impediscono di
arrivare in B.
0
Tutti i punti sulla frontiera sono di first best
U1
Dato il trade-off, il grado di
redistribuzione dipende dalla
valutazione sociale sulla
“giusta” distribuzione del
reddito
Mercato
U2
A
B
Bentham
Non possiamo passare
da A a B a causa del
trade-off
Rawls
0
U1
Esempi del trade-off tra eguaglianza ed efficienza:
•Se per aumentare il benessere dei poveri introduciamo un’imposta
molto progressiva sul reddito, i ricchi possono reagire lavorando
meno, riducendo così il reddito nazionale, o evadendo di più;
•c’è una riduzione dell’efficienza del sistema, anche se il
benessere sociale aumenta perché diamo molto peso all’equità.
• Una forte imposta indiretta sui beni di lusso: se la gente smette di
comprarli, chiudono le industrie che li producono, e lo stato non
incassa gettito  perdita secca
• Sussidi contro la povertà possono ridurre l’offerta di lavoro dei
poveri (trappola della povertà)
•Alte aliquote sui redditi da capitale possono scoraggiare il risparmio
e quindi l’investimento
Nel tentativo di
modificare le quote
distributive…..
…rischiamo di
ridimensionare il pil
A. M. Okun: Equality and efficiency,
The Big Tradeoff, 1975
• Le società riescono a redistribuire reddito dal ricco al
povero in un “secchio bucato”: durante il passaggio,
una parte del denaro va perduto, cosicchè i poveri non
ottengono tutte le risorse sottratte ai ricchi.
• Per trasferire 1 euro da un ricco ad un povero, quanti
centesimi siamo disposti a sprecare nel passaggio?
• Friedman: pochi centesimi, perché l’efficienza è
prioritaria
• Rawls: anche 99 centesimi, perché l’equità è prioritaria
• Okun: fino a 60 centesimi
• Non c’è una risposta giusta o sbagliata, dipende dalle
preferenze distributive della società.
• Se la redistribuzione avviene non tra molto
ricchi e molto poveri, ma tra redditi medio-alti
e redditi medio-bassi, è ragionevole che la
tolleranza per le perdite sia inferiore
• (Okun: indicativamente, <=15%).
• Però: non è scontato che tra eguaglianza ed efficienza vi sia sempre
un tradeoff.
• Vi sono molti canali attraverso cui l’eguaglianza (diseguaglianza)
può influenzare positivamente (negativamente) la crescita.
• 1) Approccio della political economy: in democrazia, vince
l’elettore mediano; se c’è poca diseguaglianza, l’elettore mediano
non è molto favorevole a politiche fortemente redistributive (alte
aliquote fiscali, ecc.), e questo può favorire l’offerta di fattori
produttivi e la crescita.
• Viceversa, elevati livelli di diseguaglianza creano una domanda
politica per la redistribuzione che può ridurre gli incentivi
• 2) Esternalità negative associate alla diffusione della povertà
(riduzione pace sociale, peggioramento generale qualità della vita…)
• 3) Sostegno alla propensione al rischio: redistribuzione come
assicurazione.
• 4) Differenze tra classi sociali nella propensione al risparmio.
• 5) Diseguaglianza e mercato dei capitali: per prendere denaro a
prestito occorre avere un certo patrimonio da offrire in garanzia
alle banche
•  in società molto povere e diseguali, ai poveri può essere negato
l’accesso al credito perché mancano di garanzie
•  se il credito serve per: intraprendere una piccola attività
commerciale; mandare i figli a scuola; seguire un corso di
formazione; comprare input per mandare avanti la piccola attività;
ecc; allora, la mancanza di credito rallenta la crescita economica.
• 6) Diseguaglianza e investimento in capitale umano: una
distribuzione più equa della ricchezza e del reddito (anche con
borse di studio) permette ad un numero elevato di famiglie di
investire maggiormente nella qualità dei propri figli, e di mandarli
a scuola più a lungo
•  aumento del capitale umano nazionale  maggiore crescita
economica
In un contesto di second best (c’è il tradeoff),
quali sono gli obiettivi dell’attività redistributiva
pubblica?
• Fornire un’assicurazione contro i rischi sociali
(disoccupazione, malattia, invalidità…)
• Ridurre la diseguaglianza nella distribuzione del reddito
• Ridurre la diseguaglianza nella distribuzione delle
opportunità
• Redistribuire tra fasi diverse del ciclo di vita
Quanta redistribuzione: dal reddito originario al reddito finale
+ Redditi da lavoro
+ Redditi da capitale
+ Redditi da pensioni private
– Ammortamenti (per lavoratori autonomi e imprenditori)
= Reddito originario (dei fattori di produzione)
+ Pensioni
+ Altri trasferimenti monetari (anf, a3f, maternità, altre forme di ass.,
p. sociale, invalidità, borse, assegni alimentari, regali, liquidazioni, arretrati,
disoccupazione, social card)
= Reddito lordo
– Contributi sociali obbligatori
– Imposte dirette (Irpef, Ici, sost. sui redditi di capitale, imposte separate)
= Reddito disponibile
– Imposte indirette (Iva, accise)
= Reddito netto
+ Trasferimenti in kind (istruzione, sanità, edilizia residenziale pubblica)
+ Reddito imputato sull'abitazione in proprietà
= Reddito finale
Il peso delle imposte dirette sul reddito familiare:
Rapporto tra imposte dirette (Irpef e contributi a carico dei
lavoratori) e reddito familiare
60
50
T/Y
var 1995-2005
40
30
20
Fonte: Oecd, Growing Unequal? 2008
Iceland
Denmark
Sweden
Belgium
Switzerland
Germany
Austria
Norway
Italy
Finland
OECD-24
New Zealand
Poland
France
Canada
United States
Netherlands
United Kingdom
Luxembourg
Australia
Czech Republic
Slovak Republic
Japan
-10
Ireland
0
Korea
10
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
United States
Italy
Ireland
United Kingdom
Australia
New Zealand
Canada
Netherlands
Czech Republic
Finland
Slovak Republic
OECD-24
Germany
Luxembourg
Austria
Japan
Poland
France
Norway
Korea
Sweden
Denmark
Belgium
Iceland
Switzerland
La progressività delle imposte sul reddito:
Quota delle imposte sul reddito (Irpef e cs a carico dei
lavoratori) pagate dal 10% più ricco delle famiglie
0
Italy
Poland
United States
United Kingdom
Ireland
New Zealand
Czech Republic
Canada
Germany
Norway
Australia
OECD-24
Japan
Slovak Republic
Netherlands
Belgium
Finland
Sweden
Luxembourg
Austria
Denmark
France
Iceland
Switzerland
Korea
Quota del reddito di mercato percepito dal 10% più ricco delle
famiglie
40
35
30
25
20
15
10
5
OECD-24
Austria
France
Germany
Denmark
Japan
Sweden
United States
Australia
Netherlands
Ireland
Canada
Finland
United Kingdom
New Zealand
Italy
Korea
Czech Republic
Luxembourg
Slovak Republic
Lindert 2004
Norway
Belgium
Iceland
Switzerland
Poland
Progressività del sistema delle imposte dirette (Irpef + cs sui
lavoratori)
= quota dell’imposta pagata dal 10% + ricco / quota del reddito
percepito dal 10% più ricco
1.4
1.3
1.2
1.1
1
0.9
0.8
L’impatto redistributivo complessivo delle imposte dirette (Irpef e
cs lavoratori):
Riduzione percentuale della diseguaglianza nel passaggio dal
reddito di mercato al reddito disponibile
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
SWE
BEL
DNK
CZE
LUX
FRA
SVK
DEU
AUT
ITA
NOR
NLD
POL
AUS
OECD-24
FIN
NZL
JPN
CAN
GBR
ISL
CHE
IRL
USA
KOR
0%
0
Australia
Denmark
New Zealand
Finland
Netherlands
United Kingdom
Ireland
Switzerland
Norway
Sweden
Canada
Korea
United States
OECD-23
Belgium
Czech Republic
Slovak Republic
Germany
France
Japan
Luxembourg
Austria
Italy
Poland
Quota dei trasferimenti cash pubblici
che va al 20% più povero delle famiglie
45
40
35
30
25
20
15
10
5
• In genere, i trasferimenti monetari pubblici hanno un
effetto redistributivo in media doppio rispetto alle
imposte dirette (Irpef + cs lavoratori)
• In Italia l’impatto dei trasferimenti monetari è
inferiore alla media (per il peso molto elevato delle
pensioni, poco redistributive), mentre è superiore alla
media quello delle imposte dirette
• Gli Usa sono l’unico caso in cui le imposte sul
reddito hanno un effetto maggiore di quello dei
trasferimenti in moneta
Trasferimenti monetari vs trasferimenti
in natura
• Lo Stato esercita un’attività redistributiva anche
con i trasferimenti in natura, cioè servizi
• Meglio redistribuire trasferendo denaro o
direttamente beni o servizi?
– Ai poveri: dare denaro oppure un buono che
permetta di acquistare cibo (food stamps)?
– Ai non autosufficienti: denaro oppure case protette?
– Ai bambini appena nati: denaro oppure un posto al
nido?
• Teoria neoclassica: il trasferimento in denaro
realizza un aumento di utilità per il
beneficiario che è almeno pari a quello
conseguente al trasferimento in natura, e di
solito è maggiore.
• Allora perché si redistribuisce spesso in natura?
• 1) Garanzia per i contribuenti che il beneficiario
consumi proprio determinati b/s e non sprechi il denaro
ricevuto (sigarette / pannolini).
• 2) Servizi consentono di soddisfare bisogni più
articolati e complessi, di garantire/verificare la qualità
della prestazione
• 3) Asimmetrie informative: è più probabile che solo i
soggetti davvero bisognosi facciano domanda (es. case
popolari):
– Trasferimento in denaro: i soggetti produttivi potrebbero
fingere di essere poco produttivi per ricevere il trasferimento
– Trasferimento in natura: solo i soggetti che davvero hanno
bisogno di un certo servizio fanno domanda
• Molti servizi pubblici tendono ad essere offerti
in modo uniforme ed universale (sanità, scuola
dell’obbligo).
• Se vengono valutati al costo di produzione, il
loro effetto redistributivo è molto forte, perché
una stessa somma rappresenta una % alta del
reddito dei poveri, bassa di quello dei ricchi
L’impatto redistributivo dei trasferimenti in natura: sanità, istruzione, case popolari
Rapporto tra il reddito medio del 20% + ricco delle famiglie ed il 20% + povero,
prima e dopo i trasferimenti in natura
8
7
reddito disp
reddito disp + benefici in natura
differenza
6
5
4
3
2
Average
United States
Portugal
Italy
Greece
Japan
Spain
New Zealand
Ireland
Australia
Canada
Germany
France
Switzerland
Austria
Norway
Finland
Netherlands
Sweden
Denmark
0
United Kingdom
1
Qualche dato in più sull’Italia
Quote dei vari tipi di reddito equivalente possedute da ciascun quintile delle famiglie
1
2
3
4
5
totale
0.3%
3%
15%
26%
55%
100.0%
Reddito lordo
5%
11%
16%
23%
45%
100.0%
Reddito disponibile
7%
13%
17%
23%
40%
100.0%
Reddito netto
6%
12%
17%
23%
42%
100.0%
Reddito finale
9%
14%
18%
22%
37%
100.0%
Reddito originario
Come l’intervento pubblico modifica la diseguaglianza nella distribuzione del reddito
Indice di diseguaglianza di Gini
Dopo le pensioni e gli altri trasferimenti monetari: Reddito lordo
0.57
0.39
Dopo le imposte dirette: Reddito disponibile
0.33
Dopo le imposte indirette: Reddito netto
0.36
0.28
Prima dell’intervento pubblico: Reddito originario
Dopo i trasferimenti in natura: Reddito finale
Incidenza delle imposte sul reddito lordo,
per quintili di reddito disponibile equivalente
45.00%
40.00%
35.00%
30.00%
dirette
25.00%
contributi
20.00%
indirette
imposte totali
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
1
2
3
4
5
In UK ai poveri va ancora peggio:
45.00%
40.00%
35.00%
30.00%
dirette
25.00%
contributi
20.00%
indirette
imposte totali
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
1
Glennerster 2009
2
3
4
5
Italia: Incidenza dei trasferimenti in natura per sanità e
istruzione sul reddito lordo delle famiglie, ordinate per quintili
di reddito disponibile
30.00%
25.00%
20.00%
istruzione
sanità
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
1
2
3
4
5
In sintesi: Incidenza di imposte e trasferimenti
sul reddito lordo delle famiglie, ordinate per quintili di
reddito disponibile
60.00%
40.00%
20.00%
0.00%
1
-20.00%
-40.00%
-60.00%
2
3
4
5
istruzione + sanità
trasf. In denaro
imposte e contributi
imposte - trasferimenti
In Italia:
• Le imposte sono ben poco redistributive: le
indirette annullano quasi l’effetto delle dirette.
• Anche i trasferimenti monetari lo sono poco, a
causa del peso dominante delle pensioni, in
genere legate alla storia retributiva individuale.
• Forte effetto redistributivo dei trasferimenti in
natura. Problema qualità.
Le tendenze recenti nei paesi ricchi
• ampliamento della base imponibile (quindi
riduzione spazi esenzione / elusione)
• riduzione aliquote e numero scaglioni
•  riduzione progressività
• aumento area esente (no tax area)
• forme di imposta negativa
La pressione fiscale sul pil
50
45
Italia
Usa
Germania
Francia
Uk
40
35
30
25
20
1970
1980
1990
2000
% famiglie incapienti per decile di reddito disponibile eq.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2002
2004
2006
2007
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Possibile soluzione: l’imposta negativa
Al di sotto di un certo livello di reddito, l’imposta diventa
negativa, cioè un trasferimento monetario.
Nell’Irpef, richiederebbe l’integrazione tra detrazioni e assegno
familiare
Per ridurre l’effetto di disincentivo: schemi tipo EITC: Earned Income Tax Credit
Ricevo il sussidio solo
se lavoro
reddito
A
D
C
Y
B
 Non c’è trade-off tra
equità ed efficienza,
perché l’Eitc
redistribuisce il reddito
E incoraggia il lavoro
La redistribuzione non
interferisce con il
mercato
O
giorni di
lavoro
sussidio
Cosa è stato fatto negli ultimi 15 anni
Commissione Onofri (1997):
• Universalismo selettivo: Scelta di un modello di riforma ispirato
a principi di universalismo quanto ai beneficiari, ma selettivo
nell’erogazione
• Valutazione di un peso troppo ridotto della spesa per assistenza
(in particolare rispetto a quella pensionistica)
• Ridurre la spesa pensionistica a favore di maggiore spesa per
lavoro e assistenza
• Meno trasferimenti monetari e più servizi
• Maggiore decentramento
• Conferma di un sistema sanitario integrato
• Una Legge quadro per l’assistenza
• Decentramento dell’offerta dei servizi
I governi di centrosinistra negli anni ’90:
•
•
•
•
•
•
•
•
Riforma delle pensioni nel 95
Sperimentazione del RMI
Programmi per famiglie con tre figli
Introduzione dell’Ise
Fondo per l’affitto
Leggi Treu sul mercato del lavoro
Legge generale sull’assistenza
Aumento detrazioni per figli
Il secondo governo Prodi (2006-08)
•Riforma della riforma Maroni
•Aumento pensioni basse
•Aumento aliquote contributive per autonomi e precari
•TFR alla previdenza complementare
•Ridisegno Irpef
•Ridisegno e aumento ANF
•Fondo Nidi
•Fondo NA
•Aumento indennità disoccupazione
•Aumento detrazioni affitto
•Edilizia residenziale
•Bonus incapienti
•Riduzione Ici
Attuale governo Berlusconi:
Abolizione ICI prima casa
Riduzione (poi abolita) tassazione straordinari
Social Card
Bonus famiglia
Aumento temporaneo risorse per ammortizzatori sociali
Variazione percentuale del reddito disponibile equivalente
al netto del fiscal drag per decili – tutte le famiglie
5.00%
4.50%
4.00%
3.50%
3.00%
2.50%
2.00%
1.50%
1.00%
0.50%
0.00%
5.00%
4.50%
4.00%
3.50%
3.00%
2.50%
2.00%
1.50%
1.00%
0.50%
0.00%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1996-2001
2001-2005
1996-2005
Ripartizione dei guadagni di reddito disponibile per decili
25.00%
20.00%
15.00%
1996-2001
2001-2005
10.00%
5.00%
0.00%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Incidenza dell’Ici sulla prima casa e dei due
interventi di riforma.
0.45%
0.40%
0.35%
0.30%
Ici prima casa old
0.25%
riduzione Prodi
0.20%
riduzione Berlusconi
0.15%
0.10%
0.05%
0.00%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10