INDICATORI PER MISURARE LA CORRUZIONE E
L’IMPATTO DELLE POLITICHE ANTICORRUZIONE
Ernesto U. Savona Professore di Criminologia Università Cattolica del Sacro
Cuore Milano e Direttore di TRANSCRIME Università Cattolica del Sacro
Cuore/Università degli Studi di Trento
Questa relazione
Discute il problema della misurazione del fenomeno della corruzione e delle
politiche anticorruzione. La sensibilità sociale verso il
fenomeno e
l’attenzione politica a trovare rimedi efficaci hanno moltiplicato i criteri di
misurazione e i relativi indicatori .
Un numero sempre maggiore di indici ci permette di stabilire quale paese
ne ha più o meno corruzione. Si tratta di indici che misurano la percezione
e/o l’esperienza, ma poco ci fanno capire delle cause del fenomeno. Uno dei
maggiori difetti di questo approccio è quello di considerare la corruzione
come un fenomeno unico indipendentemente dal settore nel quale si
sviluppa.
La tesi dell’Autore è che occorrono distinzioni necessarie ad avvicinarsi alle
varie aree dove si manifesta la corruzione per capire i punti di debolezza
dei diversi meccanismi allocativi nei diversi settori, individuare indicatori o
red flags di probabilità di corruzione e verificarne l’attendibilità. Dopo avere
esaminato i diversi indicatori disponibili a livello internazionale si passa a
discutere il problema degli indicatori della corruzione nel settore delle
costruzioni e del procurement.
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Gli indicatori corruzione/anti-corruzione disponibili
Bertelsmann trasformation Index
Business Environment and Enterprise Surveys (BEEPS)
Doing Business
Heritage Economic Freedom Index
Economist Intelligence Unit (EIU)
Enterprise Surveys
Freedom House Nations in Transit
Freedom House Freedom in the World
Global Competitiveness Report (World Economic Forum)
Global Integrity
International Country Risk Guide (ICRG)
Institutional Profiles Database
Open Budget
Public Accountability Mechanisms - DE JURE
Public Accountability Mechanisms - DE FACTO
Polity IV
Sustainable Governance Indicators
Transparency International Global Corruption Barometer
World Values Survey
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Che cosa misurano?
Ciascuno di questi indicatori parte da assunti
diversi sulle cause della corruzione facendola
dipendere da una serie di caratteristiche del
sistema politico, economico, giudiziario, delle
modalità di governance, dal ruolo della società
civile, media e dalle politiche e sistemi anticorruzione utilizzati. Spesso sono domande ad
esperti o domande contenute in sondaggi e
riguardando percezioni ed esperienze. Sono
confrontabili a livello comparato più per esigenze
di ranking che per capire dove e come la
corruzione si manifesta e come si può combattere.
Occorrono analisi specifiche per settori!
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Il settore delle costruzioni: perché è importante?
E’ tra i settori più vulnerabili alla corruzione e risulta il più infiltrato
dalle organizzazioni criminali (Transcrime, Gli investimenti delle
mafie, rapporto di ricerca del 16.1.13 scaricabile sul sito
www.investimentioc.it)
Ha un basso contenuto tecnologico, permette di scambiare
occupazione, e ha una contabilità alterabile per la concorrenza
delle imprese di sub-appalto
Di seguito l’analisi di un caso (la Salerno Reggio Calabria per
capire come avviene l’infiltrazione/corruzione e poi di seguito
l’analisi dei costi e delle inefficienze che questa corruzione ha
prodotto.
……
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CASE STUDY 2 (CALABRIA)
THE WORKS FOR THE MODERNISATION OF THE MOTORWAY SALERNO – REGGIO CALABRIA
Sources:
Tribunal of Reggio Calabria (G.I.P.), Bellocco + 43, 2 July 2007
The case in brief: This case study deals with the infiltration by the ‘ndrangheta in the
public procurements for the modernization of the Salerno – Reggio Calabria motorway.
The criminal activities aimed at infiltrating the public works are organized thanks to specific
agreements among the ‘ndrine, the local businesses related to them and the politicians.
The infiltration is carried out on the basis of: 1) the imposition of subcontractors and
suppliers of services and goods on the contractor and 2) the payment by the contractor
and subcontractors of the so called “messa apposto” (the protection money). Generally
the subcontractors as well as the suppliers of services and goods are businesses which are
administered by the local mafia groups.
Il caso è analizzato in:
E.U. Savona "Infiltration by Italian organised crime (Mafia, N'drangheta and Camorra) of
the public construction industry", in K. Bullock, R. V. Clarke, N. Tilley, Situational Prevention
of Organised Crimes, Willan Publishing (UK), 2010;
Ernesto U. Savona
Professor of Criminology at the Catholic University of Milan
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THE SCRIPT SCENES
1. Preparation and target selection: the activities carried out by the organised
criminal groups in order to organise and reach an agreement among themselves
about the infiltration;
2. Enabling conditions: “conditions under which the crime in question can be
committed” (Natarajan, Johnson et al, 1994);
3. “The doing”: the actions that are carried out in order to infiltrate the public
construction sector will be described;
4. Post-conditions or aftermath: “in many cases, the aftermath to one crime
becomes the precursor to the next” (Felson, 2006).
Ernesto U. Savona
Professor of Criminology at the Catholic University of Milan
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La burocrazia in cifre: I tempi di realizzazione
dell’autostrada SA - RC
•
La costruzione dell’autostrada: programmata nel 1961 ed ultimata nel 1974
 13 anni per completare l’opera
•
L’ammodernamento: programmato nel 1997 – conclusione prevista nel 2013?
 16 anni per completare l’opera
Se si considerano l’intervento di nuove tecnologie e il fatto che si
tratta pur sempre di un rifacimento, la durata avrebbe dovuta essere
inferiore e non tre anni di più
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La criminalità in cifre: I costi di realizzazione
dell’autostrada SA - RC
•
Costi costruzione dell’autostrada: programmata nel 1961 ed ultimata nel 1974
 309 miliardi di lire (costo totale) : 442,9km = 697,7 milioni di lire/km (ai prezzi del 1970)
 2,48 miliardi di euro (costo totale) : 442,9km = 5,6 milioni di euro/km (ai prezzi odierni
aggiustati con l’inflazione)
•
Costi ammodernamento dal 1997 a fine lavori (2013?)
 10,5 miliardi di euro (costo totale) : 442,9km = 23,7 milioni di euro/km
Costo della corruzione e della gestione criminale degli appalti
23,7 milioni di €/km - 5,6 milioni €/km = 18,1 milioni €/km
18,1 milioni €/km * 442,9km = 8 miliardi di euro (costo tot corruzione)
Ernesto U. Savona
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La corruzione nel procurement:le tre fasi*
Step I: Estimate the importance of indicators of corruption:
Assemble a long list of red flags and score these red flags by
using a set of both corrupt (including suspicious) and clean
cases. The clean cases are required as a control group only,
allowing to characterise the set of corrupt (and suspicious) cases.
The bottom-up data collected are then used to build a Probit
model90 to assess the explanatory power of
the red flags, both individually and in their relationship. A model
will be built that aims to maximise the best possible predictive
power (the effective model).
* Da una ricerca in corso della PwC per la U.E.della quale
l’Autore è uno degli esperti internazionali
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Step II: Estimate the probability of corruption: this step
addresses the question how likely corruption is within the
procurement of particular sectors and countries. Thereto, the
insights from step I about the power of red flags are applied to
existing procurement databases (at EU and/or national level); the
estimation is built on the number of ‘red flags’ that is encountered
in each and every case. Thereto, another model is built which
aims to maximise the predictive power on the basis of the
indicators that can be found in existing procurement databases
(the efficient model).Building on the insights from the literature,
estimations take into account both red flags specific to
procurement of cases (micro-level) as well as indicators that can
be derived from the context within which the procurement takes
place.
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Step III: Estimate the direct costs of corruption: For both
corrupt (including suspicious or grey cases) and clean cases, an
estimate is made of the effectiveness and efficiency loss – which
is together considered the (direct) public loss. This loss takes into
account cost overruns, delays and quality considerations. The
difference between the public loss of corrupt (suspicious) and
clean cases is attributed to corruption. Subsequently, these
results are extrapolated to the level of sectors and countries - by
using the same procurement database(-s).
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
A new generation of corruption indicators in the sphere of public
procurement
These indicators not only relate to the procurement process itself,
but also to the decision to contract as well as the contract
monitoring and implementation – stages which tend to receive
less attention but which can be prone to corruption as well.
The decision to contract
Public authorities decide to purchase goods/services or
outsource management units. It is possible at this point that the
decision does not follow a policy rational or an existing need but
rather the desire to channel benefits to an individual or/ and
organization.
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Investigated red flags:
Is there any evidence for conflict of interest for members of the
evaluation committee (for instance because the public official
holds shares in any of the bidding companies?)
Is there strong inertia in the composition of the evaluation team of
the tender supplier?
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Definition of contract characteristics
Public authorities determine what they need and how they will go
about it. The risk here is that the tender is designed in such way
that is favours a special bidder instead of addressing an existing
need.
Investigated red flags:
•Are there multiple contact offices/ persons?
•Is the contact office directly subordinated to the tender provider?
•Is the contact person employed by the tender provider? Are
there any elements in the terms of reference that point at a
preferred supplier?
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Contracting process
A contracting process opens. It should take place according to
what method the law determines be used to receive proposals
(e.g. open bidding system) or evaluate contractors (e.g. single
source). The risk is that the tender process does not follow the
legal design in order to restrict the entrance of competitive
bidders.
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Contracting process
Investigated red flags:
•Was there a shortened time span for the bidding process? Has the procedure for
an accelerated tender been exercised?
•Is the size of the tender exceptionally/ unusually large (e.g. packaged)?
•Is the time-to-bid allowed to the bidders in conformity with the legal provisions?
Are bids submitted after the admission deadline still accepted?
•How many offers have been received?
•Are there any artificial bids (e.g. bids from non-existing firms)?
•Are there any (formal or informal) complaints from non-winning bidders?
•Are there any connections between bidders that would undermine effective
competition? Are all bids higher than the projected overall costs?
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Contract award
Contract process ends and a decision is made in order
to select the winning bidder. The risk is that evaluation
criteria are not clearly stated in tender documents,
leaving no grounds to justify the decision of awarding
the tender to a corrupt supplier.
Investigated red flags:
Are the contract award and the selection justification
documents publicly available? Are all bidders informed
of the contract award and on the reasons for this
choice?
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Contract implementation and monitoring
The contract is signed with the selected bidder or
contractor. The risks are that contract changes and
renegotiations after the award are of a nature that
changes the substance of the contract itself. Another
risk is that monitoring agencies are unduly influenced
to alter the contents of their reports so changes in
quality, performance, equipment and characteristics
go unnoticed. Moreover, contractor's claims can be
false or inaccurate and can be protected by those in
charge of revising them. Finally, fictitious companies
can used to relief the contracting authorities from any
accountability or to unlawfully channel funds.
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Contract implementation and monitoring
Investigated red flags:
Is there any indication of overrun of costs in the
execution compared to the original budget? Are there
substantial changes in the scope of the project or the
project costs after award? Awarded contract includes
items not previously contained in the bid
specifications?
Are there inconsistencies in reported turnover or
number of staff?
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Contract implementation and monitoring
Investigated red flags:
•Are audit certificates issued by unknown/local auditor with no
credentials?
• Is there any negative media coverage about the project (e.g.
failing implementation)? Is there any substantial delay in the
project?
•Is there any inferior quality in the deliverable(s)
•Have objectives been reached as expected?
•Are objectives still expected to be reached in the future?
•Is the winning company listed in the local Chamber of
Commerce?
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La corruzione nel procurement:gli indicatori
Questi indicatori o red flags sono stati poi
confrontati con i dati del TED (database
europeo) e con altri database nazionali sul
procurement ed hanno indicato situazioni di
rischio di corruzione. Hanno permesso di
capire i punti di vulnerabilità dove si produce
corruzione nel sistema del procurement ed
indicato anche piste per rimedi possibili.
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Conclusioni
La corruzione è un fenomeno che ha molte
dimensioni.Le cause che lo producono sono
molto diverse da paese a paese e da una
realtà geografica e culturale ad un’altra così
come da un settore all’altro. Se vogliamo
misurarla dobbiamo tenere conto di queste
diversità ed accompagnare la definizione di
indicatori ad analisi specifiche dei settori e
delle dinamiche dove la corruzione si sviluppa.
GRAZIE
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