Come si legge e
come si “trasforma” la
relazione tecnica nel
corso dell’istruttoria
legislativa –
Marcello Degni (Scuola
nazionale
dell’amministrazione)
1
2
Le tecniche di quantificazione
degli oneri



Le leggi «altre» rispetto al bilancio (ed alla
finanziaria, che al primo viene assimilata) possono
assumere diverse forme, in relazione agli obiettivi
che si propongono di realizzare, e sono state
sottoposte, a partire dalla riforma del 1988, alla
verifica della quantificazione degli oneri, in
attuazione del quarto comma dell’articolo 81.
Il legislatore contabile ha predisposto uno
strumentario complesso ed originale che, dopo 25
anni di applicazione, è entrato, con la riforma
costituzionale del 2012 in un nuovo stadio
La base dello strumentario è la Relazione tecnica
3
La nuova cornice

Fiscal council (Ufficio Parlamentare del
Bilancio)



Bilancio per missioni e programmi



Protezione costituzionale
Vertice del controllo macro
Superamento della logica incrementale
Approccio zero-base budgeting
Eliminazione del terzo comma dell’art.81


Unificazione degli strumenti
Mantenimento della distinzione tra mezzi e fini
4
L’evoluzione della legislazione
sostanziale
 La
legge finanziaria (poi di stabilità) ha
progressivamente assorbito come una
calamità le decisioni settoriali di finanza
pubblica
 La proliferazione dei decreti-legge
finanziari al di fuori della sessione di
bilancio (accelerati nell’iter dalla
posizione della fiducia) ha stressato il ciclo
della quantificazione
5
Ma il problema resta sotto il
profilo qualitativo
 La
necessità di una accurata valutazione
degli oneri assume particolare rilievo
 una decisione di bilancio razionalizzata e
tipizzata non può eludere un riequilibrio
dei contenuti normativi,


Tra sessione di bilancio
e legislazione finanziaria in corso d’anno
 Ruolo
dei provvedimenti collegati di
settore
6
L’introduzione del concetto di
quantificazione dell’onere


Fino alla legge 362 del 1988, o meglio alla legge
finanziaria per il 1988 che anticipò in un apposito
articolo le relative norme, la valutazione degli oneri
delle nuove leggi rimaneva un procedimento interno
alle amministrazioni statali, e in particolare a quella
del tesoro.
Il quarto comma dell'articolo 81 della Costituzione
(rimasto nel nuovo testo al terzo comma) era
esposto quindi alla possibilità di una quantificazione
insufficiente delle nuove norme introdotte
nell'ordinamento e il parlamento non aveva a
disposizione alcuna relazione tecnica esplicativa,
freno oggettivo alle inevitabili tendenze elusive
7
L’equilibrio tra mezzi e fini


La copertura stessa delle leggi con oneri
pluriennali si riferiva spesso al solo primo anno
del bilancio triennale, (anche se la Corte
costituzionale, a partire dalla sentenza
numero 1 del 1966, aveva stabilito che la
copertura doveva assicurare «il
mantenimento dell’equilibrio complessivo del
bilancio presente e di quelli futuri», in via
tendenziale).
La legge 362, nel 1988, con l'articolo 11-ter,
colma questa lacuna, attuando la norma
costituzionale
8
La struttura del processo di
quantificazione
 Ad
una fase di quantificazione che
coinvolge le amministrazioni competenti
e il ministero del tesoro,

nel ruolo di verifica e coordinamento delle
iniziative legislative di rilievo finanziario
 segue
una fase di verifica politica in sede
parlamentare che, a sua volta, si basa su
momenti di controllo e di supporto ad
elevata connotazione tecnica.
9
Si istituiscono nuove strutture e
si danno nuovi compiti a
quelle esistenti



Per svolgere questo compito tecnico sono
stati istituiti i servizi bilancio presso i due rami
del parlamento.
Il ciclo si completa con il coinvolgimento expost, della Corte dei Conti, che analizza le
leggi approvate sotto il profilo di
quantificazioni e coperture (e formula rilievi al
parlamento)
e con una procedura, rimasta pressoché
inapplicata, di intervento per la correzione
degli scostamenti in fase di applicazione dei
provvedimenti.
10
Le regole della
quantificazione


La riforma del 1988 ha disposto che «i disegni di
legge [gli schemi di decreto legislativo, dal 1999] e gli
emendamenti di iniziativa governativa che
comportino conseguenze finanziarie devono essere
corredati da una relazione tecnica, predisposta dalle
amministrazioni competenti e verificata dal ministero
del tesoro, sulla quantificazione degli oneri recati da
ciascuna disposizione, nonché delle relative
coperture».
Le relazioni tecniche che accompagnano i disegni di
legge devono indicare «i dati e i metodi utilizzati per
la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile
per la verifica tecnica in sede parlamentare».
11
Previsioni necessarie per le
diverse tipologie
 La
norma dispone anche che le relazioni
tecniche specifichino, «per la spesa
corrente e le minori entrate, gli oneri
annuali fino alla completa attuazione
delle norme»
 Per le spese in conto capitale, «la
modulazione relativa agli anni compresi
nel bilancio pluriennale e l'onere
complessivo in relazione agli obiettivi fisici
previsti».
12
Prescrizioni per le proposte di
legge e di decreto legislativo
A
partire dal 1992, erano state presentate
relazioni tecniche anche su alcuni schemi
di decreti legislativi, in conseguenza del
ricorso allo strumento della delega per
l'attuazione delle riforme dei principali
settori di entrata e di spesa (sanità,
pubblico impiego, previdenza, finanza
regionale e locale).
 La legge 208 del 1999, ha formalizzato
questa prassi.
13
I regolamenti parlamentari


La prassi è ulteriormente rafforzata dalla
modifica all’articolo 76-bis del Regolamento
del Senato, che prevede, in assenza di
relazione tecnica, l'impossibilità di assegnare i
relativi provvedimenti governativi alle
commissioni di merito
L’introduzione dell’articolo 96-ter del
Regolamento della Camera, dispone, per gli
schemi di atti normativi del Governo
l'assegnazione, qualora implichino entrate o
spese, anche alla Commissione bilancio, i cui
rilievi saranno trasmessi al Governo
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Diversificazione delle relazioni
tecniche
I
livelli di analiticità e complessità delle
relazioni tecniche sono estremamente
differenziati a seconda dei settori
interessati e delle amministrazioni che
hanno provveduto alla loro redazione .
 Le relazioni sono integrate dalla
Ragioneria Generale dello Stato, cui
compete un giudizio di certificazione, la
cosiddetta «bollinatura».
15
Diverse tipologie di relazione
tecnica

La relazione tecnica deve contenere, in materia di



pensioni, un quadro analitico di proiezioni, almeno
decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate
ai soggetti beneficiari ;
enti della PA, le valutazioni di tali enti su tutte le norme
recanti oneri a carico dei loro bilanci;
pubblico impiego, i dati sul numero dei destinatari, sugli
automatismi diretti e indiretti che conseguono alle
norme fino alla loro completa attuazione, nonché sulle
correlazioni con lo stato giuridico ed economico di
categoria o fasce di dipendenti pubblici che
potrebbero essere in situazioni omologabili.
16
Il controllo parlamentare




In sede parlamentare, la verifica delle relazioni tecniche è
svolta principalmente dalle commissioni bilancio della
Camera e del Senato, in occasione del parere sulle
conseguenze finanziarie dei progetti di legge, che si
avvalgono dell’istruttoria compiuta da appositi uffici.
Dal 1989, infatti, operano due distinte strutture specializzate
(servizio bilancio dello stato, alla Camera, servizio del
bilancio, al Senato) che provvedono alla verifica tecnica
delle quantificazioni contenute nelle relazioni ai fini
dell’analisi della loro congruità
Nel testo iniziale della 196 era stata effettuata una ipotesi di
unificazione dei servizi, espunta in sede di esame
parlamentare.
L’UPB non ha per ora portato al superamento di queste
strutture che continuano a svolgere una funzione di
documentazione specializzata
17
Una evoluzione della forma di
governo



La riforma del 2012, fortemente spinta dalla
Unione europea, ha portato all’istituzione dell’UPB,
una struttura sullo schema del CBO americano
con protezione costituzionale,
Ciò è coerente con la evoluzione della forma di
governo che ha trasformato il modello
parlamentare, ha determinato il superamento
della convenzione fissata agli inizi degli anni ‘90
(quantificazioni del governo e verifica da parte
del parlamento).
Il salto di qualità prevede il consolidamento di una
azione di vera e propria contro quantificazione.
18
Una governance di finanza
pubblica più stringente




Con la legge 362 del 1988 viene segnato un punto
di svolta nella gestione dei conti pubblici.
Da quel momento i saldi obiettivo proposti dal
governo cessano di subire peggioramenti nel
corso dell’esame parlamentare e, con il DPEF,
viene posto un vincolo esterno, non modificabile
nella sessione di bilancio e configurabile come
strumento di giudizio e controllo delle decisioni di
finanza pubblica.
A partire dall’avvio del PSC il vincolo esterno è
rappresentato dal programma di stabilità
Ancora più stringente il vincolo dal 2011 con
l’introduzione del semestre europeo
19
Il riequilibrio tra commissione
bilancio e commissioni di
settore


Il legislatore del 1988 restituisce la decisione di
bilancio alla definizione della cornice
quantitativa della manovra di finanza
pubblica ristabilendo un più equilibrato
rapporto tra la commissione bilancio, che si
era trovata ad esaminare grande parte delle
innovazioni normative, e le commissioni di
merito, espropriate dall’omnibus finanziario
Tale proposito è attualmente fortemente
compromesso dal diritto straordinario del
bilancio che stiamo registrando da diversi
anni
20
Il fine delle procedure di
quantificazione



Il riequilibrio del rapporto tra commissione bilancio e
commissioni di merito è rinforzato dalla introduzione
nell’ordinamento delle procedure di quantificazione,
premessa per una sostanziale innovazione dei regolamenti
e delle prassi parlamentari, nonché per l’adeguamento
delle strutture amministrative dei due rami del Parlamento.
Le procedure di quantificazione cercano di limitare una
delle forme classiche di elusione della norma costituzionale,
consistente, come si è detto, nella sottostima dell’onere
delle leggi di spesa.
Il tradizionale ruolo di commissioni filtro attribuito dai
regolamenti parlamentari alle commissioni bilancio risulta
significativamente arricchito dalla introduzione delle
procedure di quantificazione degli oneri.
21
L’attività dei servizi del bilancio



Nelle democrazie parlamentari, l’attività dei servizi
di bilancio costituisce, come si è già detto, una
opportuna procedura istituzionalizzata di controllo
e verifica delle decisioni finanziarie del Governo.
Questo controllo, passando attraverso la
manifestazione contabile delle decisioni
finanziarie, investe anche la coerenza tra
comportamenti ed obiettivi, economici e politici,
di governi e maggioranze parlamentari.
Il che significa che attraverso il controllo,
compiuto dai Servizi, della coerenza dei metodi
utilizzati per la quantificazione delle leggi di spesa,
si rivelano pure quei comportamenti di elusione
finanziaria che in vario modo si manifestano nelle
decisioni di spesa pubblica.
22
Le ragioni del comportamento
elusivo del decisore


La verifica delle tipologie di spesa rivela infatti una diffusa
tendenza del decisore politico ad adottare comportamenti elusivi
in massima parte riconoscibili nella procrastinazione e nella
sottovalutazione degli effetti finanziari delle decisioni di spesa.
Questa tendenza alla procrastinazione ed alla sottovalutazione
degli effetti della spesa è stata pure largamente osservata da una
crescente letteratura economica, che ne avrebbe individuato
spiegazioni diverse e riconducibili:



a comportamenti strategici, per cui governi e maggioranze
parlamentari presenti trasferirebbero su governi e maggioranze
future l’onere delle decisioni di spesa
a fenomeni di illusione finanziaria, per cui governi e maggioranze
parlamentari sovrastimerebbero le entrate future e
sottostimerebbero le spese presenti sulla base di ottimistiche
previsioni degli andamenti macroeconomici;
d artifici contabili e di finanza creativa strategicamente attuati per
soddisfare i vincoli imposti ai livelli di disavanzo e spesa pubblica,
come nel caso dei vincoli posti dal Patto di stabilità e crescita
europeo
23
Il tetto di spesa



Una prima tipologia di spesa è quella inerente alla
fissazione del cosiddetto «tetto di spesa», con cui si intende
il limite massimo di stanziamento entro il quale contenere le
prestazioni disposte dalla norma legislativa.
In apparenza si tratta della fattispecie più semplice, che
risolve «in se» il problema della quantificazione e rende il
conseguente reperimento della copertura un semplice
esercizio contabile di ricognizione delle dotazioni del
bilancio.
Anche l’azione dei vari soggetti impegnati nella verifica
della quantificazione risulta in apparenza facilitata: la
relazione tecnica si limita infatti ad indicare una cifra, senza
generalmente aggiungere molto altro.
24
Due limiti al tetto

Tuttavia, si pongono almeno due questioni rilevanti:




la natura della spesa cui viene applicato il tetto
la tipologia dell’intervento che viene con esso attivato.
La prima questione presenta significative difficoltà
interpretative, poiché non sempre è agevole distinguere
tra disposizioni che radicano diritti nei soggetti destinatari,
cosicché non sarebbe applicabile la fattispecie del «tetto»,
e potestà subordinate alle dotazioni di bilancio.
Per la seconda questione, anche nel caso in cui la
tipologia di spesa fosse configurabile come limite
invalicabile, andrebbero, nella relazione tecnica,
comunque illustrati i progetti elaborati dalle amministrazioni
«valutando i criteri di impiego delle somme stanziate e la
congruità delle risorse messe a disposizione rispetto alle
finalità della norma»
25
Gli effetti di un tetto improprio
 In
altri termini, la fissazione di un tetto che
non tenga in debito conto il numero dei
beneficiari e l’ammontare previsto delle
erogazioni, può precostituire


il terreno per interventi ulteriori, che il
legislatore sarà in qualche modo costretto
ad intraprendere,
salvo lasciare incompiuto l’intervento
avviato vanificando così anche le
insufficienti risorse inizialmente allocate.
26
Campi di applicazione del
tetto

Il tetto trova applicazione in vari ambiti:



dai provvedimenti che dispongono provvidenze
a favore di determinate categorie o a sostegno
di attività produttive,
alle spese in conto capitale per la realizzazione
di opere pubbliche.
In quest’ultimo caso, la norma si limita alla
indicazione spesso generica dell’obiettivo,
lasciando alla discrezionalità
dell’amministrazione la scelta dei modi per
realizzarlo.
27
Tetto come primo impulso


Il tetto di spesa fornisce quindi il primo impulso al
programma di opere, ponendo la premessa per
successivi rifinanziamenti della legge.
Si pone quindi la necessità di fare precedere «la
decisione di spesa dal finanziamento delle attività
di progettazione delle opere», limitando così le
conseguenze di questa tipologia di spesa, che
corrisponde ad una naturale tendenza elusiva del
decisore di bilancio, spinto a fissare obiettivi
sopravanzanti le risorse disponibili e ad enfatizzare
la dimensione allocativa delle scelte rispetto alla
loro effettiva realizzazione.
28
Oneri connessi alla
determinazione di diritti


Complementare alla precedente tipologia di
spesa è la fattispecie connessa
all’attribuzione di diritti soggettivi o obblighi di
prestazione a richiesta.
In questi casi, tipici della legislazione in
campo sociale (sanità, assistenza, istruzione,
previdenza) e nel pubblico impiego,
l’Amministrazione ha l’obbligo di eseguire la
prestazione, anche se le risorse allocate
risultassero insufficienti
29
Nuove strutture pubbliche

Particolare rilievo assume infine la istituzione di
nuove strutture della pubblica
amministrazione, di cui spesso vengono
sottovalutati i costi:


ipotizzando trasferimenti di funzioni e risorse
umane da altre strutture
l’esempio più noto sono
i numerosi provvedimenti con cui vennero
istituite, per molti anni, nuove province
 i nuovi compiti assegnati al servizio sanitario
nazionale

30
Limiti alla verifica (1)


La verifica parlamentare delle quantificazioni
degli oneri recati da provvedimenti relativi ai
pubblici dipendenti deve inoltre, (Servizio bilancio
Camera, 2001, par. 4.2), fare i conti con la
cosiddetta «contrattualizzazione» che, a partire
dal decreto legislativo 29 del 1993, prevede la
fissazione della spesa relativa al comparto al di
fuori della sede parlamentare
L’ammontare complessivo massimo destinato alla
copertura degli oneri contrattuali è fissato da un
apposito articolo della legge finanziaria ma,
nonostante la redazione, da parte governativa, di
una relazione tecnica, il Parlamento si limita in
sostanza a definire le risorse incrementali per
fronteggiare i contratti in scadenza.
31
Limiti alla verifica (2)
 Per
questa ragione i servizi parlamentari
del bilancio non hanno mai espresso una
valutazione (in particolare quello della
Camera ha sempre utilizzato la clausola
«nulla da osservare»).
 Più incisivo potrà essere il ruolo dell’UPB
che interviene sui provvedimenti che
hanno effetti rilevanti per la finanza
pubblica (es. legge Fornero).
32
I diritti sociali


Rilevanti problemi di quantificazione sono posti
dalle norme che radicano diritti soggettivi in
campo sociale (sanità, assistenza, istruzione) in
quanto l’elevato grado di indeterminatezza della
platea dei beneficiari si riflette sulla possibilità di
effettuare simulazioni del costo dei benefici
ipotizzati dalle disposizioni.
Particolarmente importante in questi casi risulta
l’inquadramento della disposizione innovativa
nell’ambito delle tendenze del settore, che è
regolato da dinamiche specifiche, all’interno delle
quali va ad inserirsi la nuova norma.
33
Minori spese


La attività di verifica dei Servizi parlamentari di
bilancio ha anche riguardato i risparmi di spesa
derivanti dalla alla limitazione delle assunzioni, che
ha assunto particolare rilievo con il passaggio dal
blocco del turn over alla programmazione.
L’indicazione emersa è che gli effetti finanziari delle
economie «potessero essere previsti solo a
consuntivo e non nei saldi della manovra, in
considerazione


sia dell’incompletezza del sistema di rilevamento dei
flussi di entrata e di uscita del personale della pubblica
amministrazione,
sia dell’incerto grado di realizzabilità delle misure di
contenimento della spesa del personale, che
rendevano aleatorie le previsioni della relazione
tecnica»
34
Le riforme ordinamentali


Questa problematica è generalizzabile a
gran parte delle disposizioni recanti minori
spese connesse a riforme di comparti della
pubblica amministrazione (le cosiddette
norme ordinamentali).
In altre parole i risparmi di spesa, che spesso
costituiscono un vero e proprio vincoloobiettivo, presentano in genere maggiori
problemi di quantificazione rispetto alle
maggiori spese, suggerendo quindi un
supplemento di prudenza nella loro
determinazione.
35
Riduzione di precedenti
autorizzazioni di spesa



Analogo è il caso della riduzione di precedenti
autorizzazioni di spesa.
Si tratta di una delle fonti di copertura che può
creare problemi di quantificazione, rilevati più
volte in sede di verifica parlamentare, qualora la
finalità di spesa da ridurre non venga precisata.
Spesso si opera con una sorta di «riduzione al
margine» per cui, per coprire un provvedimento di
entità non rilevante, viene effettuata la limatura
di uno più consistente, che non viene quindi
messo in discussione dalla nuova norma.
36
Un esempio di illusione
finanziaria


E’ un classico esempio di illusione finanziaria in
cui la nuova finalità di spesa, spesso
microsettoriale, viene semplicemente
aggiunta alle autorizzazioni di spesa già
esistenti, cosicché il suo costo non è
internalizzato.
La collusione tra gli attori responsabili del
processo, anche tra maggioranza ed
opposizione, può in questi casi essere molto
forte, poiché il provvedimento è in genere di
rilevanza contenuta e risponde ad esigenze
di settore.
37
Entrate


Il procedimento di verifica della
quantificazione degli oneri è stato applicato,
fin dai primi anni, anche ai numerosi
provvedimenti di entrata che, rispetto a quelli
relativi alla spesa, presentano caratteristiche
del tutto peculiari.
Dall’esame delle tecniche di quantificazione
emerge il tentativo di affinare le metodologie
di stima, mediante l’impiego di simulazioni,
attuato però con forte disomogeneità.
38
La significatività dei dati
 Il
problema della significatività dei dati
posti alla base delle simulazioni si pone in
un duplice senso:


da un lato la difficoltà di conoscere la
attuale struttura delle principali imposte,
ampiamente riformata in tempi recenti;
dall’altro l’impiego, per la valutazione
dell’impatto finanziario, del dato relativo
all’ultimo esercizio disponibile, che può
essere influenzato da fattori contingenti.
39
I possibili effetti di sostituzione



la necessità di contenimento degli squilibri di
finanza pubblica, che aveva determinato il
varo di provvedimenti di maggiore entrata,
misure di alleggerimento ed incentivazione
fiscale
Questa diversità ha reso necessaria la
considerazione, anche a livello
microeconomico, degli effetti delle misure
adottate sul comportamento degli operatori
coinvolti.
40
I possibili effetti di sostituzione
(1)


Nel caso di provvedimenti di incentivazione
fiscale si sono posti rilevanti problemi di stima
prudenziale delle maggiori entrate poste a
copertura dell’incentivo previsto dalla norma
(ad esempio per l’incentivo alla rottamazione
dei motocicli).
Più in generale, tale tipologia di copertura non
può essere applicata considerando
esclusivamente il settore interessato dalla
misura, dovendo anche includere i settori
contigui, per stimare adeguatamente i possibili
effetti di sostituzione.
41
Gli effetti indiretti automatici
 derivano
dalla struttura della legislazione
che regola il prelievo obbligatorio
 non dipendono dalla reazione degli
operatori alle innovazioni normative»,
 come nel caso


della intersezione tra le basi imponibili
della compensazione tra retribuzioni
pubbliche e variazioni di gettito correlate.
42
Effetti indiretti non automatici
(1)
 Sugli
effetti indiretti non automatici vi è la
necessità di «una grande cautela e,
probabilmente, sarebbe opportuno,
 nel caso di riduzioni di imposte, limitare la
quantificazione agli effetti automatici

in tutti i casi nei quali non sia possibile
effettuare una stima attendibile della
direzione e delle dimensioni degli effetti
indiretti derivanti dalle reazioni degli
operatori.
43
Effetti indiretti non automatici
(2)


In altri termini gli effetti indiretti non automatici
vanno considerati con «l’obiettivo di
minimizzare la probabilità di giudicare
coperte innovazioni normative che, in realtà,
peggiorano l’equilibrio di bilancio».
Nel caso di incentivi tributari è evidente «che
l’effetto diretto [...] peggiora l’equilibrio del
bilancio pubblico; si tratta dunque di un
onere che deve essere coperto sulla base
dell’articolo 81 della Costituzione.
44
Le clausole di non onerosità
(1)


Nello stesso ambito (rottura tra mezzi e fini)
possono essere classificate le cosiddette
clausole di non onerosità, spesso rinvenibili nei
pareri delle commissioni bilancio.
Il «nulla osta» alla disposizione è subordinato
all’inserimento della formula per cui «non
debbano discendere nuovi o maggiori oneri
carico della finanza pubblica» oppure che «i
relativi oneri sono a carico degli ordinari
stanziamenti di bilancio».
45
Le clausole di non onerosità(2)
 Si
tratta di clausole il più delle volte
svincolate da un effettivo procedimento
di quantificazione, sintomo negativo di
una burocratizzazione del processo di
verifica.
 L’inserimento di questa clausola non
impedisce peraltro, nei successivi esercizi,
la lievitazione delle dotazioni di bilancio.
46
La clausola di salvaguardia




La previsione esplicita di un meccanismo di monitoraggio
nell’ambito del provvedimento legislativo, sulla cui
necessità ha insistito più volte la Corte dei Conti, e fatto
proprio dalla legge 196 del 2009 può rivelarsi un potenziale
artificio per eludere il vincolo costituzionale di copertura.
Il legislatore del 1988 aveva infatti introdotto il comma 7
dell’articolo11-ter nella legge 468 del 1978 per correggere
scostamenti in corso di attuazione e non per compensare
carenze di copertura ex-ante.
Ancora una volta emerge nell’uso improprio di questa
fattispecie la rottura della contestualità tra individuazione
dei fini e rilevazione dei mezzi
La logica della clausola di salvaguardia si è largamente
sviluppata in questi anni
47
Le varie tipologie di CS


Una prima tipologia di clausole di salvaguardia è
rappresentata dalla procedura prevista dalla
legge di contabilità per garantire l’effettività della
copertura degli interventi di spesa il cui onere non
risulti limitabile da una norma autorizzatoria, in
quanto connesso ad una spesa valutata e non
predeterminata.
Vi sono poi clausole di salvaguardia la cui finalità
è quella di evitare che l’effetto delle manovre di
finanza pubblica risulti superiore al loro
ammontare atteso, evitando quindi effetti
aggiuntivi a carico dei soggetti incisi.
48
Le varie tipologie di RT


Una fattispecie diversa riguarda misure di risparmio o
di maggiore entrata aventi carattere
programmatico, da attuarsi con successivo atto
dispositivo, destinate a divenire operative solo nel
caso di mancata realizzazione di altre misure di
risparmio o di maggiore entrata, anch’esse rimesse a
successivi atti di implementazione.
In una tipologia residuale possono essere
considerate le numerose clausole di salvaguardia
incluse nella normativa vigente, volte a prevedere
automatismi, sia di aumento di entrata che di
riduzione della spesa, a tutela degli equilibri di
finanza pubblica, in relazione a specifiche esigenze
(aumento aliquote ET)
49
Esempi di CS
50
Limiti del processo di controllo
della quantificazione
 Il
processo di verifica delle decisioni
finanziarie fin qui analizzato rischia talvolta di
tradursi in una giustificazione a posteriori
della decisione finanziaria.
 Le norme e le procedure del processo di
verifica incontrano limiti fondamentali:

nella carente base metodologica e
conoscitiva delle relazioni tecniche, che
spesso non consente una adeguata verifica
51
Limiti del processo di controllo
della quantificazione



nella difficoltà di distinguere tra valutazioni
oggettive e valutazioni ad hoc per giustificare
decisioni discrezionali non ben delineate;
Nella rapidità con cui devono essere espresse le
quantificazioni nel corso dell’esame
parlamentare quando i testi iniziali sono
profondamente modificati
La legge 196/2009 ha previsto l’aggiornamento
della RT nel passaggio da un ramo all’altro