Corte dei conti
Controlli sulla gestione finanziaria
TIPOLOGIA CONTROLLI
• CONTROLLO CONSISTE NELL’ESAME DEGLI ATTI E DELLA
ATTIVITA’ CONDOTTO DA SOGGETTO DIVERSO DA QUELLO
CHE LI HA POSTI IN ESERE AL FINE DI VERIFICARE:
• 1) CONFORMITA’ A LEGGE;
• 2) CONFORMITA’ A CRITERI DI BUONA AMMINITRAZIONE
• TRATTASI DI ATTIVITA’ STRUMENTALE ED ACCESSORIA
RISPETTO ALLA AMMINISTRAZIONE ATTIVA E DI SECONDO
GRADO
OGGETTO DEl CONTROLLO
• CONTROLLO SU: 1) ATTI; 2) ORGANI; 3)
GESTIONE.
• 1) ATTI:
• LEGITTIMITA O MERITO;
• PREVENTIVO: prima che atto produca effetti;
• SUCCESSIVO: dopo che atto produce effetto;
•
• Preventivo: 1) preventivo antecendente:
prima che l’atto si perfezioni e incide sulla
validità: es: autorizzazione;
• 2) preventivo susseguente: dopo il
perfezionamento dell’atto ma prima che
produca effetti: es approvazione contratto
fase integrativa efficacia - quale condicio iuris
efficacia .
• 2) CONTROLLO SU ORGANI: verificano la
legittimità del funzionamento di un organo al fine
di uniformarne l’operato alla legge e al p buon
andamento:
• A) ISPETTIVO non supportato da poteri sostitutivi
o repressivi;
• B) SOSTITUTIVO SEMPLICE: in caso di inerzia
nomina commissario ad acta
• C) SOSTITUTIVO REPRESSIVO: con anche potere
sanzionatorio.
• Nei casi del controllo sostitutivo, il controllore ha
una competenza straordinaria e agisce al posto
del sostituito. Il REGIME degli atti è tale che
seppure formalmente imputabili al controllore
producono effetti nella sfera giuridica del
controllato
• 3) CONTROLLO SU GESTIONE: verificano la
conformità della gestione ai criteri di efficienza
efficacia economicità di cui alla legge 241/90
• 3.1) INTERNO: organo interno; carattere
permanente
• 3.2) ESTERNO: es tipico corte dei conti:
Rapporti controllore controllato
• Carattere indefettibile è l’alterità tra
controllore e controllato, può poi aversi:
• 1) rapporto di subordinazione: in tal caso il
controllo è connaturato alla posizione di
superiorità e non occorre legge che lo preveda
• 2) equiordinazione: occorre legge che
istituisca un controllo purchè con aggancio in
costituzione e di natura collaborativa;
Esiti
• Impeditivi
• Collaborativi.
• A partire dalle leggi bassanini, L 59/97 e
127/97, si avvia un processo definito
federalista, fondato sulla differente
distribuzione delle funzioni ammve ( a cost
invariata) secondo il criterio della
sussidiarietà: dall’organo di governo più vicino
al cittadino.
L cost 3 2001
• l suddetto processo viene costituzionalizzato
con la riforma del titolo V II parte della cost.,
L. Cost 3/2001, sancendosi la fine del
parallelismo tra le funzioni amm.ve e quelle
legislative, disciplinandosi il riparto tra stato e
regioni delle competenza legislativa ed
affidando, nel rispetto della sussidiarieta
verticale, le funzioni amm.ve in capo ai
comuni e solo se livello di governo
inadeguato, a salire fin verso lo Stato: art 118 ;
• Nella esaltazione delle autonomie (art 114 configura le
autonomie locali quale elemento costitutivo della
repubblica, equiordinati agli altri), il processo non
poteva non investire anche il sistema ordinamentale
dei controlli, quale momento di compressione proprio
della autonomia del controllato;
• Viene abrogato l’art 125 co 1 e 130 cost, eliminandosi i
controlli preventivi di legittimità e, nei casi previsti
dalla legge, di merito su ATTI REGIONI;
• Abrogato art 130 cost relativo al controllo di legittimità
e merito della regione su ATTI ENTI LOCALI;
• Rimane quale norma cost che si occupa espressamente
dei controlli art 100 II co, che disciplina il controllo
della corte dei conti. Trattasi come vedremo di norma
che controbilancia il marcato decentramento avviato
con criteri di sussidiarietà;
• Ne emerge un quadro ordinamentale dei controlli
improntato ad una nuovo filosofia. Vengono da un lato
drasticamente ridotti, se non quasi del tutto eliminati, i
controlli su singoli atti, con effetto impeditivo, dall’altro
si preferiscono i controlli successivi sulla attività di
natura COLLABORATIVA sia interni sia esterni;
• Ed infatti La corte cost 29/95, nel dichiarare la
legittimità cost del controllo sulla gestione di cui alla L
20/94 art 3, esterno, intestato alla corte dei conti,
precisa:
• Il sistema dei controlli non è chiuso e tassativo
potendo il legislatore prevederne anche di nuovi
purchè con un aggancio in costituzione per il relativo
fondamento. Pur se art 125 ( allora ancora vigente)
mostrava una preferenza per i controlli preventivi di
legittimità su singoli atti, ciò non impediva un
controllo su attività nel suo svolgimento, improntato a
parametri non normativi di legalità ma di risultati
collegati ad obtv.
• Afferma che il disegno costituzionale della pa, 97, 81,
28, 119, permette al lex di sviluppare le potenzialità
contenute attraverso la previsione di controlli ulteriori
rispetto a quello esterno di legittmità estensibili anche
alle REGIONI.
• Richiama il percorso legislativo fino ad allora compiuto
con abrogazione dei controlli di merito e riduzione di
quelli preventivi di legittimità su atti delle REGIONI con
il dlgs 40/93; la L 142/90; dlgs 502/92 e 29/93 che
configuravano una programmazione di bilancio
improntata e centrata sulla individuazione degli obtv
dei mezzi più idonei per raggiungerli sotto profilo della
efficienza efficacia economicità
• La L 20/94 si era inserita in tale processo di
trasformazione ampliando le forme di controllo con la
previsione del controllo di gestione sulla attività,
esteso a tutte le ppaa, imputato alla corte dei conti
quale organo terzo imparziale, a tutela dei
sovraordinati interessi all’equilibrio economico
finanziario di bilancio delle PPAA, quale controllo che
non rappresenta un potere statale in conflitto con
autonomia regioni ma compito COLLABORATIVO al
servizio esigenze costituzionalmente tutelate e volto a
grantire che ogni pa rispionda al modello di efficienza
di cui all’art 97 cost
• L cost 3 2001 ha dato copertura costituzionale al
sistema ordinamentale che si veniva componendo, con
espresso richiamo all’art 117 anche delle fonti
internazionali e europee, tra le quali il patto di stabilità.
Il controllo è così divenuto sempre più strumentale alla
tutela degli equilibiri finanziari al fine di garantire il
rispetto degli obblighi del psi;
• In tal senso anche la L. 131/03 art 7 comma 7 ove si fa
espresso rifto al psi ed al ruolo della corte dei conti nel
verificare il rispetto degli equilibri di bilancio di aut
locali e regioni a tali fini, oltre che verificare con il cllo
sulla gestione, nel rispetto natura COLLABORATIVA, il
perseguimento obtv.
• In tal senso deve leggersi anche la L 266/05 art 1 co
166 e ss che introduce, appunto, il controllo diretto
sulla gestione finanziaria ( bil prev e rendic consunt) di
enti locali e ASL;
• La evoluzione normativa successiva ha ulteriormente
accentuato tali aspetti giungendosi con la L. cots 1/12
ad introdurre il pareggio di bilancio e la espressa
concorrenza ( art 119) anche delle aut locali al rispetto
psi. Ciò ha reso ancor più essenziale il sistema dei
controlli. Di qui la modifica del dlgs 118/11 con dlgs
126/14 per ARMONIZZAZIONE BILANCI;
• L’autonomia finanziaria ex art 119 e l’aumento dei
centri di spesa e di costo legittima l’affermarsi di
un controllo non su singoli atti ma sulla attività,
successivo, per verificare il rispetto degli obtv. Il
progressivo emergere in tutta la sua drammaticità
della crisi economica e del deficit di bilancio ha
però indotto, come vedremo, anche un ennesimo
mutamento dei controlli e della Tipologia con il
dl 174/12, ritornando sia ad esiti impeditivi sia a
controlli anche preventivi;
• Tornando alla riforma del titolo V questa aveva
abrogato come già detto art 125 comma 1 (
controlli legittimità e merito sulle regioni),
• modificato art 127 per controllo di legittimità
leggi regionali;
• Abrogato art 130 controlli su comuni da parte
regioni ( ormai ex art 114 sono equiordinati
quindi il controllo deve corrispondere a esigenze
costituz. rilevanti e deve essere rispettoso
autonomia e quindi collaborativo);
Controlli esterni su atti
•
•
•
Rimangono, alla luce dei quadro delineato, delle questioni interpretative rispetto a
controlli ad oggi vigenti:
A) art 135 TUEL controllo prefettizio su determinati atti espressione non di un
controllo in senso tecnico di una ammne statale sulla legittimità di atti degli enti
locali, ma di un potere di indirizzo alla salvaguardia di interessi fondamentali
inerenti ordine e sicurezza pubblica propri della lex esclusiva stato. Abrogazione art
130 ha inciso sul mezzo per l’esercizio di tale controllo( art 130 coreco), ma non
sulla modalita procedimentale cioè riesame obbloigatorio dell’atto che potrebbe
attuarsi ricorrendo ai controlli inyterni ex art 147 TUEL;
B) art 138 TUEL annullamento straordinario del governo di atti comunali - la
giurisprudenza ammva lo ritiene compatibile con l’assetto costituzionale vigente
attesa la esistenza dell’artt 117 co 2 che assegna alla competenza esclusiva lex
statale solo talune materie per assicurare la unitarietà dell’ordinamento e l’art 120
co 2 cost consente al medesimo fine la invasione da parte dello stato di
competenze enti di cui art 114 cost. prevedendo un potere però sostitutivo (
Garfoli pag 1359) attuato con l’art 8 L 131/03 che disciplina l’annullamento degli
atti anche dei comuni ;
•
C) annullamento da parte della soprintendenza del nulla osta paesaggistico
rilasciato dalla regione o ente delegato e cioè il comune art 159 co 3 dlgs 42/04
beni culturali;
•
D) art 39 dpr 380/01 annullamento del permesso di costruire da parte della
REGIONE. «Entro dieci anni dalla loro adozione le deliberazioni ed i provvedimenti
comunali che autorizzano interventi non conformi a prescrizioni degli strumenti
urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa
urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione, possono essere
annullati dalla regione». La regione può anche sospendere ai sensi successivo art
40 le opere in assenza di permesso costruire o in violazione ove il comune non
intervenga ( potere sostitutivo).
•
Tutte ipotesi di ANNULLAMENTO atti delle regioni o dei comuni da parte dello
stato e dei comuni da parte delle regioni che, previsti espressamente da una legge,
sono da ritenersi costituzionalmente legittimi ove assicurino cmq la salvaguardia
delle prerogative degli eell costituzionalmente garantite ed il collegamento ad
interessi costituz tutelati quali la unitarietà ord giuridico
Poteri sostitutivi Stato
• A fronte del decentramento e della riduzione del sistema di controlli vi è
quale Controbilanciamento sia la previsione di poteri sostitutivi da parte
dello Stato e delle regioni sia il controllo da parte della corte dei conti:
• POTERI SOSTITUTIVI;
• 1) art 117 co 5: stato può adottare attività legislativa di attuazione ed
esecuzione degli accordi internazionali e degli atti della ue nelle materie di
competenza delle regioni e provincie autonome ove non adempiano:
intervento con dlgs sostitutivo in via anticipata, che entra in vigore solo
alla scadenza dei termini entro ente sostituito doveva agire, cedevole. Tale
potere sostitutivo può essere esercitato con legge o regolamento atteso
che art 117 non pone lmiti. D’altronde le regioni possono recepire le
direttive sia con regolamenti che con atti ammvi generali e ciò significa che
anche il sostituto possa utilizzare i medesimi atti ( L 11/08 art 11) ( Ad Gen
CDS parere 1/02 ammette che la sostituzione di natura cedevole può
avvenire anche con regolamento da parte dello Stato);
• 2) art 120 co 2: potere sostitutivo dello Stato: differenza
con art 117 co 5 è che il 120 non si riferisce a poteri
anticipati; necessitano poi di atti ammivi e non di una legge
per la attuazione. Procedura disciplinata da art 8 L 131/03;
Cost 43/04 ammette anche la possibilità di previsione di
ulteriori poteri sostitutivi configurabili da legislazione di
settore statale o regionale in capo ad organi di Stato,
regione o di altri enti territoriali. La legge regionale
potrebbe allora prevedere poteri sost dei comuni in
materie di propria competenza ma occorre che: 1) siano
poteri disciplinati dalla legge; 2) per atti non discrezionali;
3) potere sostitut da esercitarsi da parte di un organo di
giverno regionale ( tale non è il difensore civico);
• 3) CdS parere 93/15: poteri sostitutivi di Stato e
Regioni nei cfr di enti locali: art 136 TUEL: (poteri
sostitutivi per omissione o ritardo di atti
obbligatori) subordina l’esercizio del potere
sostitutivo, demandato ad un commissario ad
acta nominato dal Comitato regionale di
controllo, all’inottemperanza dell’ente locale
all’invito della Regione ad adempiere all’obbligo
di legge entro un termine ragionevole all’uopo
indicato.
• l’art. 137 (“[p]oteri sostitutivi del Governo”) prevede che il
Presidente del Consiglio dei ministri, in caso di accertata inattività
che comporti inadempimento agli obblighi derivanti
dall’appartenenza all’Unione europea, su proposta del Ministro
competente, assegna all’ente inadempiente un congruo termine per
provvedere e, decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei
Ministri nomina un commissario ad acta
• Infine, l’art. 138 (annullamento straordinario), già esaminato,
prevede che, in applicazione dell'articolo 2, comma 3, lettera p),
della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo, a tutela dell'unità
dell'ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica,
previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del
Ministro dell'interno, possa, in qualunque tempo, annullare,
d'ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti
locali viziati da illegittimità
• Rileva, dunque, un sistema di poteri sostitutivi
che, coerente con il potere di cui all’art 120
cost, consente in prima battuta alla regione e,
in caso di inottemperanza, allo Stato di
intervenire a fine di sostituire l’ente inerte.
Controlli su organi
• Controlli da parte dello Stato su organi della
regione e degli eell sui quali la riforma cost ha
inciso poco:
• STATO su regioni: art 126 vedi cost 219/13:
• Art 127 cost questione legittimità costle in via
diretta;
• Su eell: art 141 e 193 co 4 tuel; 143 tuel; dlgs
149/11 art 6 ( sez aut 2/12)
Tutela giurisdizionale
• Tutela giurisdizionale:
• Decorrenza termine impugnazione dell’atto sottoposto a controllo:
se preventivo e positivo, solo dalla conoscenza effettiva dell’atto
controllo positivo ( ad pl 20/85);
• Se controllo preventivo negativo: impugnabilita diretta dell’atto di
controllo perché lesivo. Non sono invece impugnabili gli atti di
controllo preventivo legittimita della corte conti
• Ente che adotta atto controllato, in caso di impugnazione dell’atto
di controllo negativo da parte del privato destinatario, non è
controinteressato perché non ha un interesse contrario a quello del
privato che impugna, anzi ha un interesse adesivo e paralleo ( ad pl
1818/96) Non gli deve quindi essere notificato il ricorso avverso
controllo negativo. No è legittimato ad appellare sentenza che
annulla controllo e ripristina il suo atto
• Consumazione potere controllo: orientamento diffuso nega che si
consumi il potere: annullamento retroattivo impone di nuovo il
controllo – vizi diversi o emendato da vizi formali - con applicazione
tesi del graduale formarsi del giudicato al secondo annullamento:
tale tesi si fonda su: 1) art 26 co 2 L tar che fa salvi ulteriori provv
ammvi ed su effetti retroattivi annullamento: annullato atto
controllo pa in virtù art 26 la ammne deve adottare ulteriori provv
ammvi e cioè atti di controllo non essendo decorso il rekativo
termine; 2) su art 119 tu imp civili che prevede riapertura procedi
disciplinare in caso di anull gle del provvedimento per motivi diversi
dalla scadenza termine perentorio;
• Annullamento atto negativo di controllo: no ottemperanza in
quanto autoesecutiva
Controlli corte dei conti
• Nel passare più nello specifico alla disciplina dei controlli
intestati alla corte dei conti deve evidenziarsi che La
evoluzione cui si è fatto sopra cenno ha ovviamente
investito anche questi ultimi, con particolare riferimento al
controllo esterno sulla gestione.
• La evoluzione dei controlli della corte dei conti può essere
suddistinta in linea di massima in tre fasi storiche: A) dalla
costituzione alla riforma L 20/94; B) dalla L 20/94 alla L.
266/05; C) fino alla legislazione più recente, nel corso del
quale la corte è stato coinvolta in modo sempre più diretto
nel controllo di legittimità regolarità sul rispetto del patto
stabilità ed equilibrio di bilancio ( dossier storia corte da
sito corte cost);
• Nell’ambito del processo riformatore inaugurato come si diceva
dalle Leggi Bassanini ed ancor prima dagli interventi normativi
richiamati da cost 29/95, viene ovviamente coinvolto il sistema dei
controlli e quindi anche i controlli intestati alla corte dei conti. Si
assiste ad una dequotazione della tipologia di controllo su atti con
esiti impeditivi, sostituito dal nuovo modello ritenuto preferibile in
quanto più coerente con le autonomie locali, rappresentato dal
controllo sulla gestione amministrativa, di natura collaborativa. La
legge 20/94 dispone che La Corte dei conti svolge, anche in corso
di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del
patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni
fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la
legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento
dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in
base all'esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati
dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge
• Tale ulteriore forma di controllo riceve l’imprimatur della legittimità cost
da cost 29/95;
• Successivamente la L 131/03, di attuazione della L. cost 3/01, con art 7
comma 7 precisa che La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della
finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di
stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla
gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali
di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la
sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli
interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli
degli enti controllati. Viene così sottolineato il profilo COLLABORATIVO ma
anche al rispetto del patto di stabilità.
Cost 29 95 e 470 97
•
La legge 20/94 si inquadra, come si diceva, in contesto normativo di poco successiva al
decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40, che, in attuazione dell'art. 2, primo comma,
lettera h), della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, ha notevolmente ridotto il numero
degli atti amministrativi regionali sottoposti al controllo preventivo di legittimità e ha
abolito il controllo di merito, secondo un disegno giudicato da questa Corte non illegittimo in
numerosi suoi aspetti (v. sent. n. 343 del 1994). In materia di contabilità pubblica, poi,
occorre considerare la svolta decisiva data negli ultimi anni al faticoso processo di riforma
dei bilanci pubblici - preannunziata nella ormai lontana legge sul bilancio e sulla contabilità
regionali (v., in particolare, l'art. 19 della legge 19 maggio 1976, n. 335, il quale prevede già
che le regioni istituiscano uffici destinati a svolgere un controllo interno di efficienza) - con
l'approvazione della legge 8 giugno 1990, n. 142 (in ordine ai bilanci degli enti locali), del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 2 e 5 (in ordine alla gestione finanziaria
delle unità sanitarie locali), e del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (che riforma il
bilancio statale e prevede, all'art. 20, l'istituzione in ogni amministrazione di servizi di
"controllo interno" sulla gestione): si tratta, infatti, di atti legislativi vòlti a configurare una
comprensiva programmazione di bilancio, nella quale le quantificazioni in termini finanziari
risultino basate sulla individuazione degli obiettivi da perseguire e sulla determinazione dei
mezzi e dei processi ritenuti più idonei al loro raggiungimento sotto il profilo dell'efficacia,
dell'efficienza e dell'economicità ( Cost 29/95)
• Il processo riformatore realizzato dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20, (
avviene) nell'intento di adeguare le forme di controllo sulle
amministrazioni pubbliche alle esigenze derivanti dalla moltiplicazione
dei centri di spesa, connessa, tra l'altro, allo sviluppo del decentramento
e all'istituzione delle regioni.
• La legge, intervenendo sulla configurazione tradizionale delle
competenze della Corte dei conti - precipuamente caratterizzate dal
riscontro di legittimità sugli atti delle amministrazioni dello Stato e,
successivamente, estese al controllo sulla gestione degli enti di cui alla
legge n. 259 del 1958 - ne ha modificato ambito e contenuto, con il
triplice effetto di
• assoggettare ad esse tutte le amministrazioni pubbliche, di
• ridurre, nel contempo, l'area del controllo preventivo di legittimità
• e di conferire primario rilievo al controllo sulla gestione, avente per
oggetto non già i singoli atti, ma l'attività amministrativa considerata nel
suo concreto e complessivo svolgimento. ( Cost 470/97)
• Questa Corte, pronunciandosi sul quadro di riferimento
costituzionale in cui si colloca la riforma (v. sentenza n. 29
del 1995), ha già avuto occasione di chiarire che le nuove
competenze di cui alla norma denunciata non
costituiscono attuazione dell'art. 100 della Costituzione,
ma sono espressione di una scelta del legislatore
ordinario, al quale, come rilevato anche in altre occasioni,
non può reputarsi preclusa l'introduzione di forme di
controllo diverse ed ulteriori rispetto a quelle
puntualmente previste negli artt. 100, secondo comma,
125, primo comma, e 130, purché per "esse sia
rintracciabile in Costituzione un adeguato fondamento
normativo o un sicuro ancoraggio a interessi
costituzionalmente tutelati". ( cost 470/97)
• Ed infatti è un'affermazione costantemente presente nelle decisioni
di questa Corte in materia, peraltro chiaramente preannunziata nei
lavori preparatori dell'Assemblea Costituente e largamente
condivisa dalla dottrina, quella secondo la quale l'insieme dei
controlli previsti negli artt. 100, secondo comma, 125, primo
comma, e 130 della Costituzione non preclude al legislatore
ordinario di introdurre forme di controllo diverse e ulteriori,
purché per queste ultime sia rintracciabile in Costituzione un
adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a
interessi costituzionalmente tutelati (v., ad esempio, sentt. nn. 359
del 1993, 452 del 1989, 961 e 272 del 1988, 219 del 1984, nonché,
in riferimento all'art. 58 dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia
Giulia, sent. n. 85 del 1990) ( Cost 29/95).
• La legge oggetto dei ricorsi in esame si colloca nell'ambito di tale
processo di trasformazione, ampliando le forme di controllo con la
previsione del controllo sulla gestione e rafforzando il ruolo della
Corte dei conti come organo posto a tutela degli interessi obiettivi
della pubblica amministrazione, sia statale sia regionale o locale.
• Di modo che l'imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla
gestione esercitabile anche nei confronti delle amministrazioni
regionali non può essere considerata come l'attribuzione di un
potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni, ma
come la previsione di un compito essenzialmente collaborativo
posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate,
e precisamente vòlto a garantire che ogni settore della pubblica
amministrazione risponda effettivamente al modello ideale
tracciato dall'art. 97 della Costituzione, quello di un apparato
pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità,
imparzialità ed efficienza. ( cost 29/95)
• Tale nuovo tipo di controllo viene però subito
inquadrato come differente rispetto a quello
di legittimità e di contabilità, pur precisando
ne contempo che comunque non deve farsi
confusione «fra il controllo neutrale e
imparziale delineato nel punto precedente
della motivazione e il controllo squisitamente
politico attribuito all'organo rappresentativo
nei confronti di quello "esecutivo» Cost
29/95.
• Più in particolare cost 29/95 precisa che: «controllo sulla gestione
previsto dalle disposizioni impugnate differisce sostanzialmente dai
controlli di legittimità e contabili. La diversità non sta soltanto nel
fatto, pur rilevante, precedentemente ricordato, secondo il quale,
mentre i controlli da ultimo menzionati concernono singoli atti,
quello sulla gestione riguarda invece l'attività considerata
nell'insieme dei suoi effetti operativi e sociali, ma risiede
soprattutto nella struttura stessa della funzione di controllo.
• Nel caso dei controlli contabili e di legittimità, la Corte dei conti è
chiamata a verificare, con una valutazione ex ante, la conformità di
determinati atti della pubblica amministrazione rispetto alle
previsioni legislative e di bilancio, tenendo conto anche degli
obiettivi prefissati dal legislatore.
• Nel caso del controllo sulla gestione, invece, la Corte dei conti,
come dice espressamente l'impugnato art. 3, quarto comma, è
tenuta ad accertare "la rispondenza dei risultati dell'attività
amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando
comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento
dell'azione amministrativa". In altri termini, in quest'ultimo caso, il
controllo consiste nel confronto ex-post tra la situazione
effettivamente realizzata con l'attività amministrativa e la
situazione ipotizzata dal legislatore come obiettivo da realizzare,
in modo da verificare, ai fini della valutazione del conseguimento
dei risultati, se le procedure e i mezzi utilizzati, esaminati in
comparazione con quelli apprestati in situazioni omogenee, siano
stati frutto di scelte ottimali dal punto di vista dei costi economici,
della speditezza dell'esecuzione e dell'efficienza organizzativa,
nonché dell'efficacia dal punto di vista dei risultati. ( cost 29/95)
• Questa particolare natura del controllo sulla gestione spiega perché
l'articolo contestato stabilisce che esso debba essere sempre
"successivo", anche quando sia condotto "in corso di esercizio". E
spiega anche perché lo stesso articolo, quando afferma che tale
controllo possa comportare che si verifichi "la legittimità e la
regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei
controlli interni a ciascuna amministrazione….. non intende
minimamente confondere due forme di controllo radicalmente
diverse o stabilire surrettiziamente un potere generale di vigilanza o
di controllo diretto a sovrapporsi a quelli disciplinati da altre norme
di legge, ma mira semplicemente a dire che la rilevazione di
eventuali illegittimità, di scorrettezze contabili o di cattivo
funzionamento dei controlli interni possa essere assunta a
elemento o a indizio per la distinta valutazione complessiva
connessa all'esercizio del controllo sulla gestione.
•
In ragione della radicale diversità tra il controllo di legittimità o
quello contabile e il controllo sulla gestione, quest'ultimo, a
differenza dei primi, non incide sull'efficacia giuridica dei singoli
atti, né assume rilievo diretto in ordine alla responsabilità dei
funzionari…. Nei confronti delle amministrazioni interessate, lo
stesso art. 3, sesto comma, sottolinea il rapporto fortemente
collaborativo della Corte dei conti, cui è data la possibilità di
formulare a quelle "in qualsiasi (altro) momento" le proprie
osservazioni e di ricevere dalle stesse comunicazione delle "misure
conseguenzialmente adottate". Questo tipo di rapporto è la
conseguenza del fatto che il controllo dei risultati della gestione è,
prima di tutto, diretto a stimolare nell'ente o nell'amministrazione
controllati processi di "autocorrezione» ( Cost 29/95)
La cost inquadra il nuovo tipo di controllo sulla
gestione collaborativo come differente rispetto ai
controlli di legittimità e contabilità, in quanto
collaborativo e privo di incisione impeditiva,
stimolando solo alla autocorrezione. Anche il
riferimento ai controlli di legittimità e regolarità
deve intendersi nel senso che la rilevazione di
eventuali illegittimità, di scorrettezze contabili o di
cattivo funzionamento dei controlli interni possa
essere assunta a elemento o a indizio per la
distinta valutazione complessiva connessa
all'esercizio del controllo sulla gestione
• Sono infatti controlli che «non comportano, come si è
precisato al punto precedente, alcuna diretta incidenza
sull'efficacia giuridica di singoli atti, né possono assumere
diretto rilievo in ordine alla responsabilità dei funzionari,
ma sono immediatamente rilevanti soltanto al fine di
attivare processi di "autocorrezione" della pubblica
amministrazione nell'organizzazione, nei comportamenti e
nelle tecniche di gestione» cost 29/95
• E’ dunque in tale contesto come decsritto attraverso le
riportate sentenze della corte cost che giunge la riforma
della l. 20/94 in tema di controlli della corte dei conti
• Con la riforma del titolo V, L cost 3/2001, nel modificare tra l’altro
l’art 117 viene espressamente fatto richiamo sia ai vincoli
internazionali sia a quelli europei, quali principi di riferimento nella
attività legislativa stato e regioni. Ciò vale a rendere ancor più
rilevanti i vincoli discendenti dal patto di stabilità e crescita;
• In tale contesto storico viene, poi, adottata la Legge 266/05 art 1
comma 166 e ss che introduce, con riferimento ad eell ed enti del
servizio sanitario nazionale, il controllo sulla gestione finanziaria
inerente i bilanci preventivi ed i rendiconti consuntivi: 1. 166. Ai fini
della tutela dell'unità economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica, gli organi degli enti locali di
revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul
bilancio di previsione dell'esercizio di competenza e sul
rendiconto dell'esercizio medesimo
• Cost 179/07; 267/06; 198/12 e 60/13: hanno precisato che tale
tipologia di controllo è finalizzato ad assicurare, in vista della tutela
dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della
finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli
enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e
degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede
europea Esso si colloca nell’ambito materiale del coordinamento
della finanza pubblica, in riferimento agli articoli 97, primo comma,
28, 81 e 119 della Costituzione, che la Corte dei conti contribuisce
ad assicurare, quale organo terzo ed imparziale di garanzia
dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della
corretta gestione delle risorse collettive, in quanto al servizio dello
Stato-ordinamento
• Si riaffaccia in tal modo il controllo di legittimità e regolarità
contabile sui conti degli eell e delle aziende sanitarie locali
• tale controllo si pone in una prospettiva non più
statica – come, invece, il tradizionale controllo di
legalità-regolarità – ma dinamica, in grado di finalizzare
il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla
adozione di effettive misure correttive funzionali a
garantire il rispetto complessivo degli equilibri di
bilancio (sentenze n. 198 del 2012, n. 179 del 2007 e n.
267 del 2006).
• esso «è ascrivibile alla categoria del sindacato di
legalità e di regolarità, di tipo complementare al
controllo sulla gestione amministrativa» (sentenza n.
179 del 2007;
• Rimaneva comunque un controllo che, seppure
esteso anche sulla gestione finanziaria di eell e
enti del ssnn in virtù della L 266/05, era limitato
ad un mero referto. Nel caso specifico, infatti, del
controllo sulla gestione finanziaria era finalizzato
ad ACCERTARE comportamenti difformi dalla
sana gestione finanziaria o il mancato rispetto
degli obiettivi posti con il patto e semplicemente
a VIGILARE sulla effettivo adeguarsi alle
raccomandazioni e misure suggerite, ma senza
alcun profilo impeditivo o coercitivo
Impugnabilità atti controllo
•
•
•
Tali caratteristiche del tipo di controllo in esame, successivo sulla gestione
collaborativo, ponevano, dunque, problemi sotto il profilo della natura, se g.le,
parag.le o amministrativa e sulla relativa impugnabilità in sede g.le;
Non vi è stato mai dubbio in merito alla natura paragiurisdizionale o cmq analoga a
quella g.le dei controlli preventivi di legittimità, negandosi di conseguenza la
possibilità di impugnare tali controlli in sede g.le innanzi al ga.
Cost 226/76 relatore CRISAFULLI afferma che è differente dagli ordinari controlli
amm.vi in quanto seppure non è giudizio in senso tecnico processuale, espleta una
funzione analoga a quella gle nel valutare a conformità degli atti che ne formano
oggetto alle norme del diritto oggettivo. Il controllo effettuato dalla Corte dei conti
è un controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente
a garantire la legalità degli atti ad essa sottoposti, e cioè preordinato a tutela del
diritto oggettivo. , che si differenzia pertanto nettamente dai controlli c.d.
amministrativi, svolgentisi nell'interno della pubblica Amministrazione; ed è
altresì diverso anche da altri controlli, che pur presentano le caratteristiche da
ultimo rilevate, in ragione della natura e della posizione dell'organo cui è
affidato.
• annoverata, accanto alla magistratura ordinaria ed al
Consiglio di Stato, tra le "supreme magistrature" (art. 135
Cost.); istituzionalmente investita di funzioni giurisdizionali
a norma dell'art. 103, secondo comma, Cost., la Corte dei
conti è, infatti, l'unico organo di controllo che, nel nostro
ordinamento, goda di una diretta garanzia in sede
costituzionale. Ed è appunto muovendo dall'esplicito
riconoscimento di questa particolare posizione della Corte
dei conti e della natura delle sue attribuzioni di controllo,
che una recente pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di
cassazione ha avuto occasione di affermare la non
assoggettabilità degli atti da essa adottati nell'esercizio di
quelle attribuzioni ad alcun sindacato. ( Cost 226/76).
• Per le medesime ragioni si ritiene che in sede di controllo
preventivo di legittimità possa anche sollevare questione di
legittimità costituzionale. Nell’esercizio di tale funzione la corte dei
conti, con particolare riferimento ai profili attinenti la copertura
finanziaria di leggi di spesa, consente la ammissione al sindactao di
legittmità costle leggi che più difficilmente verrebbero per altra via
ad essa sottoposte ( cost 406/89). Per tale ragione la corte cost ha
auspicato che quando l’accesso al suo sindacato sia reso poco
agevole come accade per il profilo inerente l’osservanza art 81 cost i
meccanismi di accesso debbano essere arricchiti. La corte dei conti
è a sede più adatta a fare valere quei profili e ciò in ragione della
peculiare natura dei suoi compiti finalizzati alla verifica della
gestione delle risorse finanziarie ( Cost 384/91) ( da dossier corte
conti da sito cost)
• Così anche nell’ambito del giudizio di parifica del RENDICONTO;
• Nel caso invece del CONTROLLO SUCCESSIVO
SULLA GESTIONE, la peculiarità dello stesso, la
natura collaborativa e la assenza di un
parametro di rifermento rappresentato dalla
osservanza di norme di diritto, ha reso
problematico il relativo inquadramento in
termini di giurisdizionalità al fine di risolvere le
questioni in tema di impugnabilità o meno
•
•
In merito alla natura del controllo successivo sulla gestione della corte dei conti vi
sono orientamenti oscillanti:
A) si NEGA NATURA PARAGIURISDIZIONALE anche per il controllo successivo.
La giurisprudenza della Cassazione (Cass. civ., Sez. Un., 10 giugno 1998, n 5762 e
nn. 6906 del 1998 e 7327 del 1996) e del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, 27
giugno 2001, n. 3570) non hanno esitato ad ammetterne la sindacabilità in sede
giurisdizionale E ciò in base alla considerazione che il controllo successivo sulla
gestione sarebbe pura e semplice attività amministrativa, come tale soggetta al
sindacato del giudice ordinario in caso di violazione di diritti soggettivi ed al
sindacato del giudice amministrativo nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva e di
violazione di interessi legittimi. I presupposti logico-giuridici di queste decisioni
sarebbero in talune sentenze della Corte Costituzionale le quali avrebbero aperto
la strada a questa interpretazione che nega l’indipendenza e l’insindacabilità
dell’operato della Corte dei conti in sede di controllo successivo sulle pubbliche
gestioni e sancisce, in una sola parola, la fine dello stesso potere di controllo
considerato come funzione autonoma e sovrana. ( SSRR COMPOSIZ SPECIALE N
25/14)
•
•
Ed a questo proposito va ricordato come già in precedenza, con riferimento alle
deliberazioni del controllo successivo, la Corte Costituzionale (sentenza 30
dicembre 1997, n. 470) abbia già avuto modo di affermare, con espressione
linguistica quasi del tutto sovrapponibile a quella contenuta nella recente
sentenza n. 39/2014, che “le determinazioni della Corte dei conti, in ordine
all’individuazione degli enti da assoggettare a controllo, non escludono, per gli
enti stessi la garanzia della tutela innanzi al giudice (art. 24 Costituzione),
restando, perciò, in discussione non già l’ “an”, ma solo il “quomodo” di detta
tutela e, quindi, un problema di interpretazione della normativa vigente”. ( SSRR
SPECIALE COMP 25/14)
Ed infatti cassazione ssuu 5762/98 riconosce, richiamando la cost 470/97 che
aveva giudicato della legittimità costle dell’art 3 L 20/94, la sindacabilità ad opera
del go dell’atto con il quale la corte individua i presupposti del potere del
controllo e i soggetti da sottoporre al controllo sulla gestione. In uno dei passaggi
della motivazione della sentenza, di seguito riportati, le sezioni unite sembrano
postulare la sindacabilità tout court degli atti di controllo sulla gestione.
ssuu 5762/98
•
•
«D'altra parte, una volta esclusa la riconducibilità del "controllo successivo sulla
gestione" al modello risultante dall'art. 100 Cost. e riconosciutane, pertanto, la
compatibilità con la tutela giurisdizionale rispetto agli atti in cui si traduce, non è
dubitabile che essa (sempre che "non vengano in rilievo ... ragioni connesse alla
natura del controllo quale funzione imparziale": Corte cost. n. 470 del 1997 n. 5
del "Considerato in diritto") si atteggi secondo le modalità proprie di quella
istituita con riguardo all'azione amministrativa alla cui efficienza il controllo
stesso è finalizzato: sicché rispetto a quegli atti è ripetibile lo schema consueto
dell'affidamento della tutela giurisdizionale all'autorità giudiziaria ordinaria
quante volte, in presenza di atti posti in essere in carenza di potere, si faccia
questione di un diritto civile o politico; e, invece, all'autorità giudiziaria
amministrativa, allorché si faccia questione di cattivo esercizio di un potere
effettivamente esistente.» ssuu 5762/98 ( DA GAROFOLI DIR AMM MANUALE PAG
1381)
Sulla base di tali considerazioni la corte cost 335/1995 nega la possibilità,
nell’ambito del controllo sulla gestione, di sollevare questione di legittimità
costle ( GAROFOLI PAG 1395) attesa la cartteristica del non eseguirsi in rapporto a
parametri di stretta legalità. Di qui una radicale differenza yra controllo successivo
sulla gestione e controllo di legittimità
• B) secondo altro orientamento, invece, anche il controllo sulla gestione
ammva conserva una natura paragiurisdizionale «a partire dalla sentenza
TAR Lazio, Sez. I, 3 aprile 1998, n. 1212, che per la prima volta ha
dichiarato l’inammissibilità del ricorso al giudice amministrativo per
difetto assoluto di giurisdizione in quanto l’atto della Corte “… non ha né
natura formale, né natura sostanziale di atto amministrativo, perché …
proveniente da un organo estraneo all’apparato amministrativo e perché
espressione concreta di una funzione neutrale … né, infine, idoneo a
produrre effetti diretti e immediati, essendo preordinato all’esercizio di
diversi e separati poteri esercitati da altri e distinti organi
dell’ordinamento” (nella specie, si trattava di un referto al Parlamento che
censurava determinati comportamenti del commissario straordinario di un
ente pubblico). La considerazione relativa all’assenza di lesività
immediata degli atti di controllo della Corte dei conti può essere
evidentemente estesa a tutta la materia dei controlli gestionali, destinati
a stimolare processi di autocorrezione ma privi di rilevanza diretta nei
confronti dell’atto controllato». SSRR SPEC COMP 6/13
• Né tali principi potrebbero ritenersi scalfiti da quanto affermato dalla
Corte Costituzionale nella sentenza n. 470/1997, poi ripresa dalla
sentenza n. 5762/1998 delle Sezioni Unite della S.C. di Cassazione. In
questa decisione la Cassazione, recependo alcune indicazioni della
Consulta, ha affermato la giurisdizione dell’A.G.O. quando sia impugnato
l’atto con il quale la Corte dei conti abbia disposto l’assoggettamento a
controllo gestionale in carenza totale dei presupposti di legge (nella
specifica vicenda il Consiglio nazionale degli architetti aveva contestato,
sotto il profilo dell’an, l’esistenza stessa dei presupposti che legittimano
l’esercizio del potere di controllo ex art.2 della L. n. 259/1958,
prospettando cioè una situazione di carenza di potere, a fronte della
quale sussiste una posizione di diritto soggettivo dell’ente a non essere
controllato). SSRR 6/13
• Si afferma che, in considerazione della assenza di lesività degli atti di
controllo sulla gestione, la cui natura non è amministrativa provenendo
da un organo estraneo al mondo della pubblica amminisrazione, non sono
soggetti ad alcuna impugnativa e non sono sindacabili in sede gle da
lacun giudice
• In tal senso anche tar basilicata 356/14 secondo cui atti di controllo
sulla gestione non sono soggetti al sindacato gle e non possono
essere oggetto di impugnativa: «Per ciò che concerne il controllo
successivo sulla gestione economico-finanziaria del complesso
delle amministrazioni pubbliche, in funzione di referto al
Parlamento e alle altre assemblee elettive, va osservato che esso istituito dall’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 - è volto a
verificare, anche in corso di esercizio, la legittimità e la regolarità
delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni di
ciascuna amministrazione. L’articolo 7, n. 7, della legge 5 giugno
2003, n. 131, ha poi esteso a tutti gli enti territoriali, il controllo
sugli equilibri di bilancio espletato dalla Corte dei conti, nell’ottica
del coordinamento della finanza pubblica, in relazione al patto di
stabilità interno e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia
all’Unione europea.
• Successivamente, l’articolo 1, numeri da 166 a 172, della legge 23
dicembre 2005, n. 266, ha attribuito alla Corte dei conti un
controllo diretto sui bilanci degli enti locali e degli enti del Servizio
sanitario nazionale, configurando un sindacato generale ed
obbligatorio sui bilanci preventivi e consuntivi di ciascun ente
locale.
• In seguito, l’art. 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, ha rafforzato il controllo della Corte dei conti
sulla gestione finanziaria degli enti locali, prevedendo tra l’altro, la
preclusione dell’attuazione dei programmi di spesa per i quali è
stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa
sostenibilità finanziaria, nel caso in cui gli enti interessati non
adottino i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a
ripristinare gli equilibri di bilancio, ovvero quando tali ultimi
provvedimenti non siano ritenuti adeguati dalle competenti
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
• Da ultimo, lo stesso decreto-legge n. 174/2012 ha
dettato ulteriori disposizioni di rafforzamento del
controllo della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle Regioni, anche a statuto speciale,
delle Province autonome, degli enti locali e degli enti
del Servizio sanitario nazionale, tra cui quelle di cui
all’art. 1, numeri da 9 a 12, aventi ad oggetto i controlli
sui gruppi consiliari dei consigli regionali».
• Con specifico riferimento poi alla impugnabilità degli
atti di controllo in parola ed a quanto sostenuto dalla
corte cost 470/97 il TAR evidenzia:
•
«nell’occasione la Corte Costituzionale non ha preso posizione alcuna in ordine
all’orientamento giurisprudenziale che “ha ritenuto gli atti della Corte dei conti non
impugnabili in via giurisdizionale”, affermando, diversamente, l’assoggettamento al
sindacato giurisdizionale delle sole “determinazioni della Corte dei conti, in ordine
all'individuazione degli Enti da assoggettare a controllo”. In altri termini, la Corte
Costituzionale ha operato una differenziazione tra atti di controllo della Corte, di
cui non ha smentito l’insindacabilità, ed atti di individuazione degli enti sottoposti
al controllo della stessa Corte, assoggettabili, come tali a controllo giurisdizionale.
Tale differenziazione ha trovato conferma nella sentenza del Consiglio di Stato,
sez. VI, 19 giugno 2008, n. 3053, che ha anzi richiamato il principio
dell’insindacabilità delle determinazioni di controllo della Corte dei conti, che si
fonda su ragioni connesse alla natura del controllo quale funzione imparziale
estranea all'apparato della Pubblica amministrazione. Infatti, in tale sentenza si
afferma che: “Non si tratta, quindi, di assimilare il controllo ex legge n. 20/1994 al
controllo sugli enti sovvenzionati dallo Stato, ma di applicare ad ogni forma di
controllo i principi affermati dalla Corte Costituzionale e dalla Cassazione in
materia di sindacato giurisdizionale, che – si ribadisce – è escluso per i soli atti di
effettivo esercizio del controllo caratterizzati dall’imparzialità, e non anche per
gli atti, preliminari all’esercizio del controllo, con cui si determina di assoggettare
a controllo determinati enti o, come nel caso di specie, determinate categorie di
atti adottati da un ente”.
• In altri termini, dette pronunzie non fondano affatto la
sindacabilità giurisdizionale degli atti di esercizio della
funzione di controllo (quali quelli oggetto della
presente controversia) della Corte dei Conti, ma solo di
quelli aventi valenza preliminare e prodromica
rispetto all’espletamento della relativa attribuzione.»
Tar basilicata 356/14
• Ancora cassazione ssuu 5805/14 afferma, sebbene
facendovi un mero cenno, di non essere d’accordo con
la esclusione sostenuta da SSUU 5762/98, del controllo
sulla gestione dal modello di cui all’art 100 cost.
• Sembra, allora che l’orientamento maggioritario propenda per la
non impugnabilità in sede giurisdizionale nemmeno del controllo
successivo sulla gestione amministrativa in quanto di natura non
amministrativa e privo di effetti immediatamente lesivi;
• Tali conclusioni in termini di non impugnabilità in sede
giurisdizionale devono ritenersi valide naturalmente anche per il
controllo successivo sulla gestione finanziaria introdotto con la
legge 266/05.
• A tal proposito si è assisto ad una lenta evoluzione di tale tipologia
di controllo, quale riesame di legalità e regolarità, che, a seguito, da
un lato della L. cost 1/12, dall’altro delle modifiche al sistema dei
controlli interni e di quello esterno della corte dei conti introdotte
dal dl 174/12, ha inciso anche sulla configurazione delle stesso e
sulla tematica inerente più in particolare la relativa impugnabilità in
sede giurisdizionale.
• All’epoca della introduzione di tale controllo sulla gestione
finanziaria la cost 179/07, nel dichiararne la conformità a
costituzione, ha chiarito trattarsi cmq di un controllo sulla gestione,
quale sviluppo delle misure di cui all’art 7 L 131/03, complementare
però rispetto a quello sulla gestione amministrativa: «questa nuova
forma di controllo sviluppa il quadro delle misure necessarie per
garantire la stabilità dei bilanci ed il rispetto del patto di stabilità
interno, prescritti dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n.
131. Infatti è evidente che, a detti fini, oltre al controllo sulla
gestione in senso stretto, che ha ad oggetto l’azione amministrativa
e serve ad assicurare che l’uso delle risorse avvenga nel modo più
efficace, più economico e più efficiente, occorre avere riguardo
anche all’aspetto, particolarmente rilevante nell’ambito del
fenomeno finanziario considerato nel suo complesso, che attiene
alla allocazione delle risorse e, quindi, alla struttura ed alla
gestione del bilancio.
• (E’ quindi un controllo che) integra una disposizione già
contenuta nell’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio
1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), secondo la quale spetta alla
Corte dei conti il controllo finanziario sui bilanci pubblici,
pone come oggetto del controllo i bilanci preventivi ed il
rendiconto consuntivo . Esso, peraltro, a differenza del
controllo sulla gestione in senso stretto, che si attua
mediante programmi stabiliti dalla Corte dei conti, sulla
base delle priorità stabilite dalle Commissioni parlamentari
si svolge su documenti di carattere complessivo e
necessario, e con cadenza annuale, poiché i bilanci ed i
rendiconti sui quali si esercita hanno, per l’appunto, una
cadenza annuale.
•
•
•
Tale controllo, che è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità,
ha tuttavia la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com’era il
tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il
confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure
correttive.
Ne consegue che esso assume anche i caratteri propri del controllo sulla gestione
in senso stretto e concorre, insieme a quest’ultimo, alla formazione di una
visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio
finanziario e di osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può
garantire (sentenza n. 267 del 2006).» Cost 179/07
La cost 179/07 precisa anche che conserva comunque un carattere
COLLABORATIVO che si limita alla segnalazione all’ente controllato delle rilevate
disfunzioni e rimette all’ente stesso l’adozione delle misure necessarie: Né può
dirsi che la vigilanza sull’adozione delle misure necessarie da parte degli enti
interessati implichi un’invasione delle competenze amministrative di questi
ultimi, poiché l’attività di vigilanza, limitatamente ai fini suddetti, è
indispensabile per l’effettività del controllo stesso.
• Un primo elemento dunque innovativo rispetto all’altro controllo
sulla gestione è la previsione di una VIGILANZA sul rispetto delle
misure ed il carattere necessario ed obbligatorio a prescindere
dalla programmazione dei controlli; con la finalizzazione del
confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di
misure correttive e con esito DICOTOMICO.
• Tali peculiarità però non sono valse a fare affermare una differenza
netta tra le due ipotesi di controllo successivo, tant’è che cost
179/07 li definisce complementari e cmq collaborativi. E’ con
l’avvento del DL 174/12, che si è avuto il rafforzamento del
controllo esterno della corte dei conti con l’art 148 bis ed il
conseguente inquadramento di tale tipologia di controllo
finanziario in termini espressi di differenza ontologica rispetto al
controllo sulla gestione amministrativa, attesa anche la previsione
di esiti impeditivi
• Cost 60/13 afferma testualmente che «l’art. 1, commi da 166 a 172, della
legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, introdotto
dall’art. 3, comma 1, lettera e), del d. l. n. 174 del 2012, hanno istituito
ulteriori tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e
degli enti del Servizio sanitario nazionale, piuttosto ascrivibili a controlli di
natura preventiva finalizzati ad evitare danni irreparabili all’equilibrio di
bilancio, che si collocano pertanto su un piano distinto rispetto al
controllo sulla gestione amministrativa, almeno per quel che riguarda gli
esiti del controllo spettante alla Corte dei conti sulla legittimità e la
regolarità dei conti. Né si potrebbe, sotto altro profilo, lamentare
un’irragionevole limitazione dell’autonomia degli enti locali – in ogni caso
semmai imputabile al suddetto ius superveniens, non oggetto di
impugnazione nel presente giudizio –, in forza del diverso interesse alla
legalità costituzionale-finanziaria e alla tutela dell’unità economica della
Repubblica perseguito dai suddetti controlli in riferimento agli artt. 81,
119 e 120 Cost., rispetto ai quali l’art. 1, commi da 166 a 172, della legge
n. 266 del 2005 integra i parametri interposti di costituzionalità nel
presente conflitto.
• In base a tali premesse traccia inoltre una netta differenza rispetto alla
categoria generale dei controlli amministrativi
•
«In ciò infatti tra l’altro si differenziano, quanto a parametro e finalità perseguite, i
controlli della Corte dei conti rispetto a quelli spettanti alla Provincia autonoma, a
fortiori alla luce del peculiare status che connota le autonomie locali nelle regioni
ad autonomia differenziata e che conseguentemente giustifica il concorso dei
controlli esterni, attribuiti ad un organo di garanzia terzo e indipendente rispetto
all’amministrazione provinciale, a fini di tutela degli obiettivi di coordinamento
della finanza pubblica……….. il controllo sulla gestione economico-finanziaria degli
enti territoriali non si connota, in senso stretto, come controllo di secondo grado.
Intervenendo infatti anche in via preventiva e in corso di esercizio, ed essendo
attribuito alla Corte dei conti in veste di organo terzo (ex plurimis, sentenze n. 267
del 2006 e n. 64 del 2005), al servizio dello Stato-ordinamento (ex plurimis,
sentenze n. 267 del 2006, n. 470 del 1997 e n. 29 del 1995), esso risulta piuttosto
collocabile nel quadro delle complessive relazioni sinergiche e funzionali con
riguardo all’esercizio dell’attività di controllo esterno, finalizzate a garantire il
rispetto dei richiamati parametri costituzionali e degli obblighi derivanti dal diritto
dell’Unione europea . Né può trascurarsi che tale distinzione, su cui poggia
l’estensione agli enti territoriali dotati di autonomia speciale del controllo sulla
legalità e sulla regolarità della gestione economico-finanziaria, assuma ancora
maggior rilievo nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), che, nel comma premesso all’art. 97 Cost.,
richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l’ordinamento dell’Unione europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico. Cost 60/13
• La differenza tra il controllo della corte dei conti,
con specifico riferimento a quelli di cui all’art 1 co
166 L 266/05 è ulteriormente ribadita da Cost
40/14 che, premessa «La diversità finalistica e
morfologica tra i controlli in materia finanziaria,
di cui possono essere intestatarie le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, e quelli spettanti alla Corte
dei conti» e la strumentalità di questi ultimi a
garantire il rispetto del patto di stabilità afferma:
• I controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti – previsti a partire
dalla emanazione dell’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2006) e poi trasfusi nell’art.
148-bis del TUEL – hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei
confronti dei destinatari (sentenza n. 60 del 2013), proprio per prevenire
o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare
l’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali disfunzioni sul
conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando
conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata al
rispetto degli obblighi comunitari.
• Dunque, tale tipo di sindacato, che la norma impugnata vorrebbe
concentrare nella sfera di attribuzioni della Provincia autonoma di
Bolzano, è esercitato nell’interesse dello Stato per finalità che riguardano
la finanza pubblica nel suo complesso e non può essere confuso e
sovrapposto a controlli esercitati da un ente ad autonomia speciale». (
COST 40/14)
•
•
•
Sottolinea ancora, cost 40/14, che tale controllo non è riconducibile (
diversamente da quanto aveva sostenuto cost 179/07) al controllo collaborativo
e ciononostante affermandone la compatibilità con la autonomia delle regioni e
provincie autonome: «Le considerazioni precedentemente svolte circa la finalità
del controllo di legittimità e regolarità di cui agli artt. 148, comma 1, e 148-bis del
TUEL e la stretta correlazione di tale attività con gli artt. 81, quarto comma, e 117,
terzo comma, Cost. giustificano anche il conferimento alla Corte dei conti di
poteri atti a prevenire con efficacia diretta pratiche lesive del principio della
previa copertura e dell’equilibrio dinamico del bilancio degli enti locali (sentenze n.
266, n. 250 e n. 60 del 2013).
Dette misure interdittive non sono indici di una supremazia statale né di un potere
sanzionatorio nei confronti degli enti locali e neppure sono riconducibili al
controllo collaborativo in senso stretto, ma sono strumentali al rispetto degli
«obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea in ordine alle
politiche di bilancio. In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento
e di armonizzazione dei conti pubblici, [detti controlli] […] possono essere
accompagnati anche da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai principi della
previa copertura e dell’equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n. 60 del 2013), che
ben si giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo
di legittimità della Corte dei conti (sentenza 226 del 1976)» (sentenza n. 39 del
2014).
• In particolare, il controllo di legittimità e regolarità contabile attribuito
alla Corte dei conti per questi particolari obiettivi si risolve in un esito
dicotomico (sentenze n. 179 del 2007 e n. 60 del 2013), nel senso che ad
esso è affidato il giudizio se i bilanci preventivi e successivi siano o meno
rispettosi del patto di stabilità, siano deliberati in equilibrio e non
presentino violazioni delle regole espressamente previste per dette
finalità. Fermo restando che questa Corte si è già pronunciata, dichiarando
infondato il conflitto di attribuzione sollevato dalla stessa Provincia
autonoma di Bolzano contro l’esercizio di questo tipo di controllo sugli enti
locali da parte della locale sezione della Corte dei conti (sentenza n. 60 del
2013), il sindacato di legittimità e regolarità sui conti circoscrive la
funzione della magistratura contabile alla tutela preventiva e
concomitante degli equilibri economici dei bilanci e della sana gestione
finanziaria secondo regole di coordinamento della finanza pubblica
conformate in modo uniforme su tutto il territorio, non interferendo con
la particolare autonomia politica ed amministrativa delle
amministrazioni destinatarie. (sentenza n. 39 del 2014)» Cost 40/14
• La differenza dei controlli intestati alla corte dei conti rispetto a
quelli generai di natura amministrativa è delineata anche da cost
39/14, con riferimento alla natura strumentale dei primi rispetto
agli obblighi del patto di stabilità: «Il rispetto dei vincoli europei
discende direttamente, oltre che dai principi di coordinamento della
finanza pubblica, dall’art. 117, primo comma, Cost. e dall’art. 2,
comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), che, nel comma premesso all’art. 97 Cost., richiama
il complesso delle pubbliche amministrazioni, ad assicurare in
coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, l’equilibrio dei
bilanci e la sostenibilità del debito pubblico (sentenza n. 60 del
2013).
•
Da ciò consegue la differenza tra i controlli di regolarità e legittimità contabile,
attribuiti alla Corte dei conti al fine di prevenire squilibri di bilancio, e i controlli
istituiti dalle autonomie speciali sulla contabilità degli enti insistenti sul loro
territorio e, più in generale, sulla finanza pubblica di interesse regionale. Mentre
questi ultimi sono resi nell’interesse della Regione stessa e delle Province
autonome, quelli affidati alla Corte dei conti sono strumentali al rispetto degli
obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea in ordine alle
politiche di bilancio. In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento
e di armonizzazione dei conti pubblici, essi possono essere accompagnati anche
da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e
dell’equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n. 60 del 2013), che ben si giustificano
in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo di legittimità
della Corte dei conti (sentenza n. 226 del 1976). Detti controlli si risolvono in un
esito alternativo, nel senso che devono decidere se i bilanci preventivi e successivi
degli enti territoriali siano o meno rispettosi del patto di stabilità e del principio di
equilibrio (sentenze n. 60 del 2013 e n. 179 del 2007). Cionondimeno, essi non
impingono nella discrezionalità propria della particolare autonomia di cui sono
dotati gli enti territoriali destinatari, ma sono mirati unicamente a garantire la
sana gestione finanziaria, prevenendo o contrastando pratiche non conformi ai
richiamati principi costituzionali.
• Tale tipologia di controllo sui documenti di bilancio, definito «successivo»
al par 6.3.4 del diritto cost 39/14 in quanto relativo a document già
approvati, secondo cost 40/14 si pone di un piano palesemente distinto
rispetto al controllo sulla gestione in senso stretto. Pur se non
collaborativo, si afferma che non lede l’autonomia delle regioni in quanto
non comporta, nei loro confronti, alcun esito impeditivo o coercitivo. Ed
infatti il lex come noto può prevedere nuove forme di controllo purchè
agganciate a interessi cost rilevanti e non lesive della autonomia. Trattasi
di un controllo preventivo e successivo sui bilanci pur privo delle misure
interdittive per le regioni. La parte in cui originariamente era previsto il
blocco delle leggi di spesa anche per le regioni è stato dich.
incostituzionale da cost 39/14;
• Con riferimento invece agli esiti impeditivi previsti per enti locali e enti
servizio sanitario nazionale cost 39/14 li giustifica in forza dell’interesse
alla legalità costituzionale finanziaria ed alla tutela della unità economica
della Repubblica cui sono finalizzati i controlli stessi.
•
«Siffatti esiti del controllo sulla legittimità e sulla regolarità dei conti degli enti del
Servizio sanitario nazionale sono volti a evitare danni irreparabili agli equilibri di
bilancio di tali enti. Essi comportano, in tutta evidenza, una limitazione
dell’autonomia degli enti del Servizio sanitario nazionale, che, tuttavia − come
questa Corte ha già incidentalmente rilevato nella sentenza n. 60 del 2013 − si
giustifica «in forza del diverso interesse alla legalità costituzionale-finanziaria e
alla tutela dell’unità economica della Repubblica perseguito […] in riferimento
agli artt. 81, 119 e 120 Cost.», anche in considerazione delle esigenze di rispetto
dei vincoli posti dal diritto dell’Unione europea. La ragionevolezza, in funzione
della tutela dell’indicato interesse alla legalità costituzionale-finanziaria e
dell’unità economica della Repubblica, degli esiti del controllo finanziario della
Corte dei conti sui bilanci degli enti del Servizio sanitario nazionale previsti
dall’impugnato comma 7 – i quali consentono di garantire il rispetto dei
menzionati interessi costituzionali anche quando l’ente controllato non vi
provveda spontaneamente – comporta l’infondatezza delle doglianze avanzate
dalle ricorrenti in ordine al carattere «coercitivo» e «sanzionatorio e repressivo»
degli stessi. Tale conclusione, del resto, è ancor più valida a séguito
dell’imposizione a tutte le pubbliche amministrazioni, ad opera della legge cost.
n. 1 del 2012, della fondamentale regola dell’equilibrio dei bilanci (art. 97, primo
comma, Cost., nel testo modificato dalla citata legge costituzionale), del cui
rispetto la copertura e la sostenibilità finanziaria della spesa costituiscono
essenziali presidi». Cost 39/14
•
•
•
In definitiva tali controlli con esito di recente introduzione hanno fondamento soprattutto nei
vincoli comunitari derivanti dagli artt 11 e 117 cost ( Cost 40/14 e vedi anche dossier corte conti da
sito cost par 2.5);
Tutti i controlli intestati alla corte dei conti sono differenti rispetto a quelli di natura amministrativa.
Il controllo successivo sulla gest ammva, però, pur differente da quelli amministrativi in senso
stretto e pertanto non impugnabile secondo gli orientamenti max, è cmq collaborativo e privo di
effetti lesivi. Per quest’ultimo non occorre allora individuare un sistema di tutela gle.
Il controllo successivo sulla gest finanziaria ( l 296 06 art 1 co 166 ss) ha avuto una evoluzione.
Sebbene cost 179/07 lo connotava ancora come collaborativo, dopo le modifiche dl 174/12, la
Corte cost ha affermato, invece, non essere più annoverabile tra i collaborativi. Anche questo
controllo non è impugnabile in quanto privo di natura ammva. La recente introduzione, però, di
effetti impeditivi ( ad es il blocco dei programmi di spesa) ha reso gli stessi impugnabili,
imponendo la necessità di individuare il quomodo della tutela: il dl 174 12 con r.fto a predissesto e
gruppi consiliari regionali ha previsto la g.ne esclusiva delle ssrr composizione speciale della Corte
dei conti. Con sentenze successive delle medesime ssrr in composizione speciale si è affermata una
g.ne delle medesime SSRR estesa a tutti gli atti di controllo della corte dei conti, escludendo, in tale
materia, la g.ne di qualunque altro giudice.