Alessandro Roselli
Crisi bancarie e risposte del
legislatore
LUISS-GUIDO CARLI
22 MARZO 2012
Struttura del sistema finanziario (1)
• Banche: passività a vista o a breve (depositi
dal pubblico), funzione monetaria; attività a
breve o a medio/lungo
• Altre istituzioni finanziarie:
passività a breve sul mercato monetario o
interbancario, attività in titoli (banche
d’investimento)
Passività e attività a medio/lungo (ICS)
Struttura del sistema finanziario (2)
• banche “miste”, banche universali:
despecializzazione funzionale
• Problema della commistione, o separatezza,
Banca/Industria
• Sistemi banco-centrici o orientati al mercato
Periodo interbellico: struttura
finanziaria
• La “dottrina “ dei real bills only (Peel Act 1844)era
alla base del modello della banca di deposito, o
“commerciale”. Ma era di fatto seguita?
• In Italia, no (banca mista, di tipo tedesco,
partecipazioni azionarie, sia della Banca
nell’Industria, sia viceversa)
• Negli USA, no (banche di deposito e banche
d’investimento, sotto la stessa holding.
Conglomerati finanziari, financial department
stores)
• In GB, sì (clearing banks)
Periodo interbellico: crisi bancarie
• USA: innovazione industriale, boom economico,
indebitamento delle imprese, con banche e con
famiglie (sistema orientato al mercato), debito
insostenibile, crisi di borsa, ritiri dei depositi, crisi
di illiquidità, insolvenze
• Italia: cambio troppo elevato (quota 90), crisi
industriali, commistione banca/industria, crisi
della banca mista
• GB: crisi, ma non sistemica. Ma: perché
l’industria perse terreno? Did banks fail British
industry?
Le spiegazioni della Grande Crisi
• Monetaria (Friedman, Schwartz): politica
monetaria rigida, gold standard
• Keynesiana: domanda aggregata insufficiente,
e non sostenuta dal governo
• E le “regole”? Erano adeguate?
Le risposte del legislatore alla Grande
Depressione
• Le ideologie prevalenti: interventismo
pubblico: lo Stato come regolatore, e come
capitalista; dirigismo; New Deal (fu il
corporativismo influente?(Cassese)
• Stato regolatore e imprenditore: USA: RFC
(temporaneo),Italia: IRI (permanente)
Riforme negli USA(1)
• USA: Keynes avrebbe dato priorità alla reflazione
della domanda (non era un istituzionalista).
Roosevelt: riforme istituzionali
• Glass Steagall Act 1933 and 1935: separazione
banche commerciali, di deposito/banche
d’investimento. Banche come public utilities,
fortemente regolate. Accresciuti poteri alla
Federal Reserve. FDIC (assicurazione pubblica
depositi); Fed come prestatore di ultima istanza
Riforme negli USA (2)
• Securities Act 1933, Securities Exchange Act
1934: emissione e registrazione titoli;
transazioni sul secondario e regolazione
investment banks. Creazione della SEC.
Emissioni soggette a libera valutazione del
mercato: ruolo delle rating agencies nel
valutare i titoli di debito
Riforme negli USA (3)
• Distinzione di scopi tra Banking Acts e
Securities Acts.
• B.A: stabilità del sistema bancario e
protezione del depositante.
• S.A: corretta informazione dell’investitore,
prevenzione e soppressione frodi e conflitti
interesse, trasparenza (conduct-of-business)
• Tipico sistema finanziario market-oriented
Riforme in Italia (1)
• Corporativismo? No: Beneduce, Menichella,
Saraceno: tecnocrati o socialisti
• Meccanismo di soluzione: trasferimento
immobilizzi da BI a IRI; bilancio BI risanato;
partecipazioni bancarie e industriali all’IRI; IRI
finanziato dallo Stato e sul mercato
• Legge bancaria 1936: separazione banca di
deposito/ICS (quasi assenza mercati finanziari)
Riforme in Italia (2)
• Carattere pubblicistico del sistema bancario,
BI come istituto di diritto pubblico, alcune
banche di diritto pubblico o di interesse
nazionale, controllate dallo Stato, banche
come public utilities, vigilanza pervasiva della
BI; rilievo sua attività regolatoria (legge
bancaria flessibile: è durata a lungo)
• Tipico sistema banco-centrico
Decenni postbellici. Un’ età aurea?
• Maggiore stabilità bancaria. Largo ruolo dello
Stato e della banca centrale. Ma:
• Perdita tendenziale del ruolo delle banche
come public utilities; crescente concorrenza,
ricerca di redditività, internazionalizzazione
(eurodollaro)
• Shocks petroliferi, variabilità tassi interesse e
cambio, collasso del sistema di Bretton
Woods, espansione deficit pubblici, inflazione
Decenni postbellici: sviluppi regolatori
• USA: Bank Holding Company Act 1956
(separatezza Banca/Industria)
• Italia: attitudine dirigista, ampia “legislazione
secondaria” BI, vigilanza intrusiva”, carenza di
normative su concorrenza e mercati finanziari
I decenni recenti: si chiude un cerchio
centenario
• Primi del 20mo secolo: età liberale e globalizzazione,
prima guerra mondiale, poi tentativi di restaurazione
vecchio ordine liberale
• Boom anni ‘20
• Crisi bancarie, intervento pubblico, anni ‘30
• Relazione bilanciata Stato/mercato, decenni postbellici
• Euforia finanziaria, anni ‘90 e inizio 21mo sec ( vedi
slide seguente)
• 2007-2008: Crisi, in evoluzione ma irrisolta
• E adesso? Come rispondere, sul piano normativo?
Troppa finanza? Rapporto fra attivi
ist.fin./GDP
Italia: riforme di liberalizzazione
• Legge antitrust 1990;Legge Amato-Carli 1990
(privatizzazioni); TU su Banca 1993 (alternativa
tra banca universale, banca specializzata,
gruppo polifunzionale) e su Finanza 1998
(aumento trasparenza, contendibilità imprese,
regole su fusioni); legge Vietti 2003
(alternativa tra governo societario monistico,
duale, anglo-sassone); legge su protez. risp.
2005
Italia: crescita mercati finanziari
• Crescita mercati finanziari. Diversificazione
attività finanziarie investitori. Episodi di
instabilità (Cirio 2002, Parmalat 2003)
• Sistema resta banco-centrico (attivi bancari
pari al 60-70% del totale attivi istituti
finanziari)
USA: liberalizzazione
• Gramm-Leach-Bliley Act 1999: banche
commerciali/di deposito e banche
d’investimento distinte, ma sotto la stessa
holding company. Barriere deboli nei rapporti
tra affiliate. Visione unitaria del rischio
dell’intero gruppo
Securitization(1)
• Vecchia struttura: mutuatario-banca, che tiene il
prestito in bilancio. Banca attenta a qualità
credito
• Nuova struttura: mutuatario-banca-banca
d’investimento-investitori. Flusso pagamenti da
mutuatario a investitore (altra banca, fondi
pensione, assicurazioni, hedge funds,…)
banca d’invest: mette insieme i mutui,e altri
prestiti, rappresentati da titoli, e crea CDO;
Ottiene da rating agencies un alto rating per i
CDO (AAA)
Securitization (2)
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Famiglie
Fondi d’investimento money market (vigilati da SEC), senza limitazioni dei depositi
financial commercial paper
Banca commerciale
repo (garantiti da CDO)
Investment bank (broker-dealer)
CDO (PUNTO DEBOLE DELLA CATENA)
Asset-backed-security-ABS issuer: tagliuzza i mutui in fette(slices) secondo il rischio
Pool di mutui
Special purpose vehicle-SPV (shadow bank, banca ombra), evitati coeff. capitale
mutuo
Banca commerciale
mutuo
Famiglie
Securitization (3)
• Mutui sub-prime: rischiosi, alti tassi di
interesse, ma CDO con AAA
• Crescita prezzi case (2000-2003: quadruplicati)
• Settore finanziario con alto leverage (SEC:
appendix to rule 15c3-1)
• Settore finanziario concentrato, dominato da:
5 banche di invest., 2 conglomerati finanziari,
3 assicurazioni (CDS), 3 agenzie rating
Reazione alla crisi
• Politica monetaria espansiva
• Intervento pubblico di spesa pubblica
(Keynes) e di ricapitalizzazione (TARP, simile a
RFC della Grande Depressione): banche e altre
imprese (Chrysler, ad es)
• Interventi Federal Reserve: al sistema (TAF,
TSLF, AMLF,CPFF, TALF), a singoli istituti
(Maiden Lane I, II, III)
Dodd-Frank Act(D-F Act) 2010 (1)
• Scopi principali:
Revisione degli organi di vigilanza
Ristrutturazione finanziaria
Limiti a securitization
Accrescimento protezione investitore
Legge estesa e complessa. Molto è lasciato ai
regolamenti di attuazione, procedura non
terminata. A qual punto il sistema finanziario sarà
effettivamente riformato, presto per dirlo
D-F Act. Revisione vigilanza(1)
• Al vertice: Financial Stability Oversight
Council, con esponenti dei diversi organi di
vigilanza federale (Fed, FDIC, Office of the
Comptroller of the Currency)
• Poteri Fed rafforzati, ma anche Tesoro, che
presiede il Council
• Office of Financial Research, che assiste il
Council
D-F Act. Revisione vigilanza (2)
• Bureau of Consumer Financial Protection,
presso Fed
• Federal Insurance Office, presso Tesoro (ma la
vigilanza sulle assicurazioni resta agli Stati,
non è Federale).
D-F Act: Revisione vigilanza (3)
• Office for Credit Rating, presso la SEC,
esamina le agenzie di rating, ne verifica i
sistemi di controllo interno. Gli organi di
vigilanza cancellino tutti i riferimenti alle
agenzie di rating dalle loro normative e
individuino standard alternativi per
determinare la qualità degli strumenti di
credito. Separazione, entro le agenzie, tra
rating e marketing
D-F Act: struttura finanziaria(1)
• Distinzione tra banche di deposito, bank
holding companies-bhc, società finanziarie
non bancarie-sfnb. Queste ultime (nuove):
società la cui attività è, per almeno l’85%,
considerata “di natura finanziaria”
• Tutte le bhc con attività sopra 50 mld di $ sono
“sistemicamente importanti”, e così pure le
sfnb, su base “caso per caso”
D-F Act: struttura finanziaria (2)
• Le istituzioni “sistematicamente importanti” sono
soggette a più stretta vigilanza prudenziale
Le banche e bhc devono osservare la “Volcker rule”:
• divieto di fare transazioni a breve (trading
account:acquisti con intento di rivendere) per conto
proprio in titoli, inclusi derivati, opzioni, futures. Le
sfnb non osservano il divieto ma, se sistemicamente
importanti, più stretti requisiti prudenziali e limiti
quantitativi
• divieto di possedere, controllare o gestire fondi di
private equity o hedge funds
D-F Act: specialità delle banche
• Accesso al credito della banca centrale:
banche: sì; sfnb: solo col permesso del Tesoro,
e solo per l’intero sistema, non per singoli
istituti [rimedio: comprare una banca]
• Swaps: banche solo per copertura, altrimenti
solo presso sussidiarie della bhc
• Fed definisce regole su adeguatezza del
capitale, limiti a leverage, rapporti liquidità,
gestione del rischio, resolution plans.
D-F Act: procedure concorsuali
• Banche: FDIC
sfnb: Orderly Liquidation Authority, che prende il
posto di precedenti organi, se c’è rischio
sistemico (caso Lehman Bros)
• Per istituti sistemicamente importanti: living wills
(“testamenti viventi”): pianificare tra istituto e
organo vig.: azioni, scambio di informazioni, per
superare ostacoli in crisi aziendale (ancora, caso
Lehman). Evitare il “troppo grande per fallire”
D-F Act: ri-regolazione
• Disinvestimenti, limiti a fusioni e a crescita,
per istituti sistemicamente importanti, su
iniziativa Fed, con approvazione FSOC (ancora,
evitare il too big to fail)
• Limite al leverage (15:1)
• Regolazione della securitization, con
ritenzione del rischio, in perc.
• Limiti alle transazioni tra affiliate (esposizioni
su transazioni in derivati)
D-F Act: derivati OTC, governo
societario
• Derivati fuori borsa (OTC): la SEC e la CFTC
provvedano a regolamentare. Problema
aperto: margini e trasparenza punti più
dibattuti
• Governo societario: su compenso
amministratori e dirigenti (bonus): attribuito
più ampio ruolo , ma non decisorio, agli
azionisti
E l’Italia?
• Vediamo di rispondere…
• Grazie a tutti