GLI ACQUISTI DI SERVIZI TRA
CENTRALIZZAZIONI, DIFFERENZE
TERRITORIALI
E SPECIFICITÀ DEL FABBISOGNO’
1
Il modello regionale di centralizzazione degli
acquisti
Patrizia Aloè
IL D.L.
7 MAGGIO 2012, N. 52 E
IL D.L. 6 LUGLIO 2012, N. 95 DISPOSIZIONI
URGENTI PER LA
REVISIONE DELLA SPESA PUBBLICA
Articolo 1 “riduzione della spesa di beni e servizi e
trasparenza delle procedure”, laddove il ricorso
al c.d. sistema Consip, così come disciplinato
nella L. 23 dicembre 1999 n. 488 art. 26 comma 3
e ss.mm. diviene obbligatorio.
Più nel dettaglio, le nuove disposizioni prevedono
che “…omississ… i contratti stipulati in
violazione dell’art. 26 comma 3, sopra citato, e in
violazione degli obblighi di approvvigionarsi
attraverso gli strumenti di acquisto messi a
disposizione da Consip sono nulli, costituiscono
illecito disciplinare e sono causa di responsabilità
amministrativa”.
2
Nei casi, quindi, di non adesione alla convenzione Consip o
di non applicazione delle condizioni in essa previste si
configura il danno erariale nella misura della differenza
tra il prezzo indicato negli strumenti di acquisto Consip e
quello maggiore indicato nel contratto stipulato.
Proprio al fine di rimarcare maggiormente gli obblighi di
cui sopra, nella legge è previsto espressamente che l’unica
ipotesi in cui le pubbliche amministrazioni possono
procedere con procedure autonome di acquisto è il
caso in cui non c’è la disponibilità delle convenzioni
e l’acquisto sia motivato dall’urgenza. In tali casi,
tuttavia, i contratti dovranno prevedere la clausola di
risoluzione per sopravvenuta disponibilità della
convenzione.
3
A RIEPILOGARE GLI OBBLIGHI DI ACQUISTO PER TUTTE LE TIPOLOGIE
CONSIP CON UNA TABELLA SINTETICA
DI ENTE È LA
Obbligo di ricorso alle convenzioni delle CAT di
riferimento o, in mancanza, di Consip; in assenza
di convenzioni, obbligo di ricorso a strumenti di
acquisto e negoziazione telematici messi a
disposizione da Consip o dalla CAT di riferimento
Nota xxix.
4
5
NOTA XXIX
Art. 1, comma 449, l. 296/2006 (“Gli enti del Servizio sanitario
nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi
utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di
riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni
regionali, le convenzioni quadro
stipulate da Consip S.p.A.”); art. 15, comma 13, lettera d), d.l.
95/2012 (“ fermo restando quanto previsto dall’articolo 17, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con
modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, gli enti del servizio
sanitario nazionale, ovvero, per essi, le regioni e le province autonome
di Trento e Bolzano, utilizzano, per l’acquisto di beni e servizi
relativi
alle
categorie
merceologiche
presenti
nella
piattaforma CONSIP, gli strumenti di acquisto e negoziazione
telematici messi a disposizione dalla stessa CONSIP, ovvero, se
disponibili, dalle centrali di committenza regionali di
riferimento costituite ai sensi dell’articolo 1, comma 455, della legge 27
dicembre 2006, n. 296. I contratti stipulati in violazione di quanto
disposto dalla presente lettera sono nulli, costituiscono illecito
disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa.”).
6
L’ESPERIENZA DELLA BASILICATA
7
L’AZIONE DI RAZIONALIZZAZIONE
SI È ARTICOLATA SOSTANZIALMENTE IN TRE FILONI DI
ATTIVITÀ
INTERCONNESSI:
1) promozione di eventi di acquisto aggregato
mediante unioni di acquisto interaziendali;
2) strumenti di monitoraggio selettivo ed analisi di
taluni eventi di acquisto, in raccordo con progetti
interregionali di condivisione e scambio di dati ed
informazioni;
3) sorveglianza preventiva, mediante una formula
autorizzatoria, sui capitolati di procedura di gara
per contratto pubblico concernente le modalità
tecnico-economiche ed amministrative degli eventi di
acquisto identificati come rilevanti in quanto
concernenti beni e servizi tecnologici di scala
significativa (valore unitario superiore a € 100.000
con la DGR n.109/2006).
8
LE URA DI BASILICATA
ASP
CROBIRCCS
DIPARTIMENTO
A.O.SAN
CARLO
ASM
9
Il sistema regionale degli acquisti fino ad oggi è stato
strutturato attraverso un modello a rete che vede
coinvolte tutte le Aziende Sanitarie, Ospedaliere e si
esplica attraverso la formula delle Unioni Regionali
d’Acquisto (URA) con la designazione di un’Azienda Capofila
Eventi acquisto e tipologie merceologiche:
A partire dal 2008, la DGR 329/08 ha stabilito un elenco
obbligatorio di beni e servizi che devono essere approvvigionati
nella formula dell’unione d’acquisto. La medesima direttiva
stabilisce inoltre che siano effettuati tramite URA almeno il
35% delle procedure ed il 50% del valore degli
approvvigionamenti per ciascun anno.
I soggetti della rete sono:
1. Aziende Sanitarie, attraverso le UO Provveditorato ed i
comitati tecnici, che rivestono un ruolo operativo e gestionale
delle procedure di gara;
2. Il Dipartimento Salute della Regione Basilicata, che riveste
un ruolo di indirizzo, monitoraggio e sorveglianza tramite
l’Osservatorio Prezzi Tecnologie e Servizi in sanità (OPT).
10
PERSONALE OPERANTE
Non è prevista un’organizzazione ed una
regolazione specifica per l’organizzazione e le
procedure delle unioni di acquisto interaziendale,
per
cui
le
Aziende
capofila
decidono
autonomamente in merito alla composizione del
gruppo tecnico (sempre però a composizione
interaziendale) ed alla strategia di gara da
seguire.
11
CON DGR 298/2012 SONO STATE PREVISTE
LE SEGUENTI GARE IN URA 1/2
12
CON DGR 298/2012 SONO STATE PREVISTE
LE SEGUENTI GARE IN URA

2/2
13
GARA LAVANOLO
Aziende partecipanti
IRCCS_CROB e ASP
Base d’asta
4.500.000,00
N. Ditte partecipanti
6
Procedura di gara
Procedura aperta con
aggiudicazione al prezzo più
basso
Aggiudicata
3.378076,00 (-25%)
14
CONFRONTO
CON L’AVCP
Costo unitario degenza ordinaria,DS,DH
1,50
Costo unitario dialisi
1,10
Costo per intervento chirurgico
15,00
Costo personale sanitario
0,25
Costo personale tecnico
0,01
Costo lavaggio materassi
0,20
Costo fornitura calzature
0,01
3,50
0,59
15
GARA MEDICAZIONI
Aziende partecipanti
TUTTE
Base d’asta
12.805.300,38 durata 4 anni
Suddivisione in Lotti
158 (29 lotti n.a.)
Tipologia di gara prescelta
Procedura aperta con
aggiudicazione offerta
economicamente più vantaggiosa
Importo di aggiudicazione
7.943.432,00
16
LEGGE
2012
REGIONALE
16
DEL
08
AGOSTO
1/2
Articolo 21
Istituzione del Dipartimento interaziendale del SSR
“Centrale di Committenza”
1. A decorrere dal 01 ottobre 2012, è istituito, ai sensi
dell’art. 445 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 il
Dipartimento interaziendale “Centrale di
Committenza” finalizzato alla gestione della rete
regionale degli acquisti del Servizio sanitario
regionale, con sede presso l'Azienda ospedaliera “San
Carlo” di Potenza.
2. Il Dipartimento interaziendale di cui al precedente
comma è struttura operativa unitaria a carattere
interaziendale del Servizio sanitario regionale.
17
LEGGE
ART.10
REGIONALE
N.
26
DEL
18/08/2014
prevede che “è istituita la Stazione Unica
Appaltante della Regione Basilicata per lavori,
servizi e forniture di importo superiore a quelli
previsti dalla normativa vigente per le acquisizioni
in economia” (di seguito in breve SUA-RB)
18
PREVEDE CHE
“La Stazione Unica Appaltante della Regione
Basilicata funge altresì da “Centrale di
Committenza” degli enti e delle aziende del
Servizio SanitarioRegionale per lavori, servizi e
forniture di importo superiore a quelli previsti
dalla normativa vigente per le acquisizioni in
economia”;
19
1. una attivazione differenziata a seconda della
seguente suddivisione delle stazioni appaltanti tra:
• Ente Regione;
• Servizio Sanitario Regionale;
• Enti strumentali e Società partecipate;
• Consorzi;
2. una attivazione cronologicamente differenziata
in base agli importi stimati degli appalti, dando
priorità a quelli di maggior valore, fino ad arrivare a
quelli di importo superiore alla soglia prevista dalla
normativa vigente per le acquisizioni in economia
20
fermo restando che successivamente al 30/06/2015, data
in cui avrà termine il periodo transitorio, sarà la SUA-RB
a gestire tutti i nuovi appalti relativi a lavori, servizi e
forniture di importo superiore a quelli previsti dalla
normativa vigente per le acquisizioni in economia;
21
….di stabilire altresì che:
• l’OPT - Osservatorio regionale dei Prezzi dei servizi e delle
Tecnologie sia, per tutto il transitorio, a supporto della SUA-RB;
• si proceda ad una rilevazione sulle attività / competenze svolte
presso i succitati enti, affinché si possa addivenire alla
costituzione dell’organico della SUA-RB anche attraverso il
ricorso all’istituto del distacco;
22
CRITICITA’
a. la fase di start up, in cui contemporaneamente
occorre mantenere i previgenti livelli di
servizio e ridisegnare in sinergia con le
Aziende Sanitarie il nuovo modello
organizzativo delle funzioni trasferite,
valutare gli impatti organizzativi con
l’obiettivo dell’innovazione;
b. la comunicazione tra le Aziende Sanitarie e lo
scambio di flussi informativi;
23
GARA PULIZIE E SERVIZI INTEGRATI
Aziende partecipanti
IRCCS, ASP E ASM
Base d’asta
€.78.000.000,00, oltre I.V.A.
quinquennale e risulta così
suddiviso per ciascuno dei lotti:
Lotto 1 IRCCS-CROB €.
5.206.801,20, quinquennale;
Lotto 2 ASM - €. 20.552,958,60,
quinquennale;
Lotto3 ASP - €. 46.849,754,20,
quinquennale;
Lotto 4 servizi integrati €.3.400.00,00
Suddivisione in Lotti
4 LOTTI
Tipologia di gara prescelta
Procedura aperta con
aggiudicazione offerta
economicamente più vantaggiosa
24
PREZZI A BASE D’ASTA
AR
 MR
 BR

Servizio ausiliariato
 Servizi di
giardinaggio
 Reception,
facchinaggio

€. 6,48
 €. 3,48
 €. 2,29


in € 18/h si da tener
conto del costo orario
della manodopera
come fissato nella
tabelle FISE vigenti
per tempo;
25
è stata rivista la formulazione dei lotti di gara mantenendo una articolazione
territoriale per il servizio di pulizia ed ausiliariato, anche in ossequio a
quanto da ultimo previsto dall’art. 1 del D.L. n. 95/2012, convertito in Legge
n. 135/2012, che introduce a tutela delle piccole e medie imprese il
principio della necessaria suddivisione in lotti degli appalti pubblici;
viceversa si è accorpato su base funzionale gli altri servizi integrati con la
previsione di un lotto unico su base territoriale.
Con riferimento alla segnalazione dell’Autorità Garante
della Concorrenza del Mercato AS 251 del 30/01/2003
(bollettino n. 5/2003) ed in ragione della ratio riconosciuta
all’istituto del R.T.I. da individuarsi nell’ampliamento del
novero dei partecipanti alla gara, non è ammessa la
partecipazione in R.T.I. tra imprese che singolarmente
siano in grado di soddisfare i requisiti minimi finanziari e
tecnici per poter partecipare alla gara, pena l’esclusione
del raggruppamento così composto.
26
IL PROCESSO DI CENTRALIZZAZIONE: LE
SOLUZIONI
• Ricerca dell’Ottimizzazione della fase
selezione del fornitore
di
• Ricerca di standardizzazione dei fabbisogni:
razionalizzazione dei fabbisogni
• Ricerca modalità organizzative più appropriate
per gestire l’approvvigionamento delle varie
tipologie di beni/servizi: ottimizzazione
dell’intero processo
27
CONSIGLIO DI STATO SEZ. III 14/4/2015
N. 1908
L’incoerenza del quotidiano del ns. Paese incontra un’altra tappa nella pronuncia in rassegna, che, in sintesi,
affronta una fattispecie in cui un’Azienda Ospedaliera affidava un servizio manutentivo avvalendosi di una
convenzione Consip, per poi successivamente ‘integrare’ lo stesso ad affidamento diretto con un presidio
notturno non previsto nella stessa.
Il giudice amministrativo (di primo e secondo grado), su ricorso del precedente assuntore del servizio, ritiene
l’illegittimità (per violazione dei principi di evidenza pubblica) tanto dell’integrazione disposta quanto - ed è
questo il punto rimarcabile - della stessa adesione a Consip (in quanto non rispondente alle effettive necessità),
invitando l’Amministrazione ad esperire una propria autonoma gara.
In stretto punto di diritto, probabilmente, nulla quaestio. Ma nella sostanza non si può non dire che un tale esito
è paradossale.
Un tale orientamento riapre la fuga dalla centralizzazione degli acquisti, visto che l’esperienza insegna che può
facilmente sostenersi (vero o meno vero che sia) che pressoché nessuna gara centralizzata risponde pienamente
in concreto alle esigenze della singola Amministrazione, tanto che acquisti di beni o servizi “oltre convenzione”
rientrano nella prassi assolutamente comune di tutti gli enti.
Delle due l’una.
O le procedure di acquisto devono essere centralizzate (a livello statale o regionale), come da anni il legislatore
impone di fare (giusto o meno giusto che sia), e allora un minimo di flessibilità e di adattabilità operativa è
necessario (conveniamo: con criteri il più possibile oggettivi e tali da evitare fenomeni distorsivi tipo impropri
recuperi in corso d’opera dell’utile).
Oppure si rimane fermi sul rigore degli assunti giuridici, ma a questo punto ciascuno sostanzialmente (e anzi
con la piena copertura della legittimità formale) è autorizzato a fare come vuole.
Un intervento legislativo in materia appare urgentissimo.
28
IN CONCLUSIONE


Queste esperienze hanno dimostrato che un
utilizzo appropriato di procedure consorziate
può contribuire al miglioramento dell’efficienza
aziendale se i modelli utilizzati tengono in
debita
considerazione
le
diverse
caratteristiche degli ambiti territoriali di
riferimento
L’individuazione
dei beni
e
servizi
da
acquistare deve necessariamente passare
attraverso una preventiva segmentazione degli
acquisti in relazione ai volumi, alla complessità
del giudizio clinico ed alla possibilità della
standardizzazione
29
GRAZIE
30