Il Public Procurement oltre la Razionalizzazione
della Spesa
Gian Luigi Albano, Ph.D.
Responsabile R&D – Consip S.p.A.
Email: [email protected]
www.consip.it
Perugia, 7 maggio 2010
Tappe principali
• Consip e Il “mito” (di Sisifo) della centralizzazione degli
acquisti di beni e servizi in Italia
• Public Procurement e Innovazione
• Dal “value for money” al “social value for money”: Il Public
Procurement sostenibile
Consip -profilo aziendale e missione
Consip è una società per azioni creata nel 1997 dal Ministero
del Tesoro (oggi Ministero dell’Economia e delle Finanze, MEF), che ne
è azionista unico.
La sua missione è quella di fornire servizi di consulenza e di
assistenza progettuale, organizzativa, tecnologica per l’innovazione
del MEF e delle altre strutture della Pubblica Amministrazione.
La vision aziendale, “A fianco della PA che cambia”, racchiude
l’essenza del compito svolto dall’Azienda: Consip è un partner al
servizio della Pubblica Amministrazione italiana e la accompagna nel
suo cammino verso la modernizzazione, contribuendo a migliorare il
rapporto tra PA, cittadini e imprese.
Consip - attività
Le aree di attività sono le seguenti:
• gestione e sviluppo dei servizi informatici per il MEF (area Economia e
Corte dei conti), attraverso un’attività di consulenza tecnica,
organizzativa e progettuale, che investe i sistemi informativi del Ministero
e le attività in materia finanziaria e contabile (l’ottimizzazione dei
processi, l’introduzione di tecnologie più moderne nella gestione, la
razionalizzazione e il coordinamento della spesa per l’Information
Technology).
• realizzazione del Programma di razionalizzazione della spesa pubblica
per beni e servizi, che si basa sull’utilizzo di tecnologie informatiche e di
modalità innovative per gli acquisti delle amministrazioni (convenzioni per
l’acquisto di beni e servizi, le gare telematiche, il Mercato Elettronico
della Pubblica Amministrazione – MEPA - e i progetti speciali e di
consulenza specifica alle amministrazioni).
Consip - metodo
• Consip offre servizi di consulenza e progettazione. L’Azienda si occupa
dell’ideazione strategica dei progetti, avendo maturato competenze di
alto livello sull’organizzazione, i processi e i sistemi informativi della PA.
• Le fasi realizzative dei progetti vengono svolte ricercando sul mercato le
soluzioni più idonee alle esigenze delle PA. Consip è dunque anche
“amministrazione aggiudicatrice” che definisce, realizza e aggiudica
gare d’appalto per conto delle amministrazioni.
• Consip conta su un organico di circa 500 persone, di cui il 44% donne. Più
della metà sono impegnate nelle attività di supporto all’evoluzione
informatica del MEF e un terzo nel Programma di razionalizzazione della
spesa per beni e servizi delle PA. L’età media è circa 40 anni.
• Tutta l’azione di Consip si basa sui valori dell’innovazione, della
trasparenza, della competenza e della concorrenza.
Il Programma di Razionalizzazione degli Acquisti
L’esigenza di disporre di un sistema per ottimizzare gli acquisti per beni e servizi della
P.A. nasce nell’ambito della riforma organizzativa della P.A., tesa a conseguire, in
conformità al piano italiano di e-Government, gli obiettivi di:
Migliorare l’efficienza e
l’efficacia dell’azione
amministrativa
Promuovere l’innovazione
gestire il cambiamento
e
Riforma organizzativa
della P.A.
Il Programma di Razionalizzazione
degli Acquisti per la P.A.
ha l’intento di utilizzare gli strumenti dell’Information and Communication Technology
(ICT) per promuovere innovazione e cambiamento nel settore pubblico
Il Programma di Razionalizzazione degli Acquisti
Nel 2000 il MEF ha avviato un Programma di Razionalizzazione degli Acquisti per beni e
servizi per la Pubblica Amministrazione nel rispetto di quanto sancito dalla Legge
Finanziaria del 2000
La realizzazione del Programma
L’evoluzione del Programma,
ed il suo sviluppo operativo sono
coerentemente con le successive
stati affidati dal MEF alla Consip
Leggi Finanziarie, ha portato ad
S.p.A. tramite DM del febbraio
2000
Il Programma
ampliare l’ambito di intervento e
gli obiettivi da perseguire
Il Programma si basa su modelli innovativi di gestione degli acquisti finalizzati a
razionalizzare la spesa ed a semplificare i processi di procurement pubblico, nel
rispetto dei principi di trasparenza e concorrenzialità
I servizi offerti
I servizi e gli strumenti offerti dal Programma assicurano il rispetto dei principi di
trasparenza e concorrenza
Convenzioni
Mercato
Elettronico
Consulenza
 Risultato di gare tradizionali o
gare telematiche
 Offre beni e servizi alla P.A.
forniti da Imprese abilitate
 Supporto a progetti specifici
 Possibilità di ordinare on line:
Negozi Elettronici
 Acquisti a catalogo e/o
confronto tra prodotti offerti
da diversi fornitori
 Raccolta e analisi dei
fabbisogni
 Gamma
diversificata
domanda/offerta
frammentate
 Servizi per l’e-Procurement,
formazione, comunicazione
 Coprono un’ampia gamma di
merceologie
e
Il sistema delle Convenzioni - Cos’è
Le Convenzioni sono contratti quadro stipulati – attraverso Consip - dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Stipulate a seguito di una procedura di gara tradizionale o telematica, tale strumento d’acquisto mette a disposizione
delle Amministrazioni beni e servizi, individuati attraverso l’analisi delle esigenze della P.A., e offrono alle Imprese
l’opportunità di soddisfare la domanda pubblica assicurando il rispetto dei principi di concorrenza e trasparenza.
Le Convenzioni pongono in essere un “sistema di impegni” caratterizzato principalmente da:
i tempi di esecuzione e la durata
della Convenzione
l’oggetto della Convenzione (ovvero i
beni/servizi oggetto della fornitura)
la durata dei singoli contratti
stipulati tra
le P.A. ed il fornitore
Convenzioni
i quantitativi massimi e le
caratteristiche degli ordinativi
del bene/servizio
i responsabili del servizio di
fornitura
le modalità di erogazione del
servizio di fornitura (ad es.
modalità di consegna del
bene/servizio ecc.)
Il sistema delle Convenzioni
La semplificazione del processo
Il nuovo processo per l’acquisizione di beni e servizi
Operazioni svolte da Consip
Analisi
Fabbisogno
Contratto e
documentazion
e di gara
Selezione
del
fornitore
Eventuale
contenzioso
di gara con
fornitori
Stipula del
contratto
Consegna
beni/ servizi
Pagamento
Ordine
on line/Fax
Riduzione del numero di procedure amministrative sia per le Pubbliche Amministrazioni sia per il
mercato della fornitura
L’ambito di intervento “effettivo” del Programma
La spesa effettivamente aggredibile dal Programma con approccio
centralizzato è pari a circa 30 mld/€, mentre sulla restante parte vanno
attivati “strumenti” complementari
Totale Spese Finali
~980 mld/€
Aggregato di riferimento per il Programma
~145 mld/€
Spesa non eligibile
Spesa eligibile
Approccio Centralizzato
~30 mld/€
 Convenzioni
 Mercato Elettronico
 Accordi Quadro
1) Elaborazioni Consip su dati ISAE /ISTAT
2) Stima Consip
Approccio Decentralizzato




Gestione della Domanda
Kit di gara
Gare su delega
....
Tipologie di spesa non affrontabili dal
Programma: consumi intermedi (armi e
materiale bellico, spese postali,
accertamenti sanitari, pulizia delle
strade, etc.), Investimenti fissi lordi
(costruzioni, etc.)
Tipologie di spesa non affrontabili con
strumenti centralizzati: manutenzioni, libri e
giornali, traslochi e facchinaggi, etc.
Indicatori chiave del Programma
2005
2007
2008
2009
Risparmi diretti
mln/€
116
215
465
712
Transato
mln/€
945
1.325
1.424
2.497
1.713
n°
846
8.329
12.178
25.598
26.479
n°
47.677
51.845
57.553
63.353
68.068
000/€
29.855
38.037
83.639 172.276 230.541
Transazioni
n°
9.677
11.468
28.173
Articoli
n°
190.484
Convenzioni Transazioni on-line
Punti ordinanti
registrati
Transato
MEPA
2006
ISTAT
63.245
446
72.796
226.748 332.465 539.725 1.331.915
Contro le tentazioni della retorica…
( p  q)  p  q  q  p
“Effetto strategico” se costo
storico prevale
Variazione (ad es., nel tempo)
della spesa complessiva
“Effetto Consip”
il viaggio di Alice comincia solo ora…
Realizzazione di una Convenzione
Processo e sottofasi: Solo una selva di procedure?
Studio di
fattibilità
e definizione
della strategia
Scelta del
fornitore
e stipula della
Convenzione
Gestione
della
Convenzione
Individuazione
opportunità
Predisposizione
documentazione di
gara
Monitoraggio del
livello di
massimale
Effettuazione
verifiche ispettive
Studio di fattibilità
Acquisizione pareri
Autorità competenti
Eventuale
estensione/proroga
Convenzione
Erogazione survey
Definizione
strategia di gara
Pubblicazione
documentazione di
gara
Eventuale proroga
temporale
Analisi reclami
Stipula Convenzione
R&D
Monitoraggio dei livelli
di servizio
Promozione azioni
correttive
Dal “risparmio” al “value for money” il passo non
è breve…
Cosa c’è nel “value for money”…
…sicuramente
• Prezzo (preferibilmente whole-life cost)
• Valore economico della qualità;
… e, quando è possibile una quantificazione ragionevole,
• Costi di transazione (analisi fabbisogni, documentazione, valutazione,
contenziosi ante e post aggiudicazione ecc.)
• Costi di gestione del contratto (verifica livelli di servizio, penali ecc.)
• Misura della “perdita” tra fabbisogno e tipologia di bene/servizio acquistato
(grado di “sartorialità” del contratto)
Bisogno di economisti nei processi di public
procurement?
Per quanto i processi di public procurement vengano generalmente percepiti e
descritti come un insieme di procedure, nessuna legge o regolamento ci indicherà
 in quanti lotti (geografici e/o merceologici) suddividere un contratto
d’appalto a livello nazionale
 quale formula d’aggiudicazione adottare
 quale pesi attribuire agli aspetti tecnici ed economici
 la natura del contratto d’appalto e degli incentivi contrattuali
 come ridurre il rischio di collusione tra le imprese
 come definire i vincoli per la partecipazione delle imprese in
raggruppamenti temporanei
 Il disegno “ottimale” di un’asta elettronica
Un metodo di “consulenza” economica




STEPPIN
PEPPOL
Twinnings
EU LAB
Progetti
internazionali
Ufficio
Studi




Master eProc (Roma)
Master ITC-ILO
(Torino)
SSPA
Programmi di
dottorato
Relazioni istituzionali

Relazioni
internazionali
“Visibilità”
(contributo diretto)
Disegno processi pp
Soluzioni
innovative e-proc
Studi di fattibilità
Accordi bilaterali
Scambi di esperti


Contributo a progetti
nazionali
Ricerca
Consulenza “Core”


Istat
ISAE
Osservatorio e-proc
Osservatorio dei
contratti pubblici
(SSPA)




Pubblicazioni
(contributo indiretto)


Ricerca teorica ed
empirica
Casi di studio



Seminari
Workshops
Partecipazione a
programmi
formativi
Effetto feedback



Contributi a opere
collettanee
Articoli in riviste
scientifiche
“Position papers”
Progetti e
Relazioni
Internazionali
Public Procurement centralizzato come un
two-sided market
Domanda
Pubblica
Offerta
Centrale di Committenza
Nazionale
• standard tecnologici e di processo
• dinamica di mercato
• core business aziendale
• evoluzione organizzativa
• evoluzione normativa
• grado di innovazione nei mercati
Leve di Politica Industriale
Leva
Strategia
Implementazione
Natura del contratto
Da input- ad
output-based
Natura degli standard
Performance
Attività contrattuali
Eterogenee e
componibili
“Facility Management”
Orizzonte temporale
Medio/lungo se
investimenti
necessari
“Servizio Luce”
“Servizio Energia”
“PC portatili”
Dal “value for money” al “social value for money”…
Public Procurement Sostenibile (PPS)
Evoluzione del public procurement da leva di finanza pubblica a
strumento di sviluppo economico “sostenibile”…
•Impatti ambientali
Criteri “verdi”
Public
Procurement
Sostenibile
“value for money”
Criteri sociali
•rapporto qualità-prezzo
•costi di processo
•innovazione
• protezione benessere
lavoratori
• bilancio di genere
• responsabilità sociale
d’impresa
•…
La strada verso il PPS: Green Public Procurement
Valutazione dei criteri verdi:
Benefici privati: riguardano principalmente l’acquirente pubblico
Es.: risparmio consumo acqua/elettricità, batterie di maggior
durata ecc.
Benefici sociali (esternalità): riguardano la collettività nel suo complesso
Es.: emissioni sonore e di CO2, impiego di materiali tossici
In molte circostanze sono presenti entrambi gli aspetti, anche se di difficile
valutazione economica
Es.: benefici sociali di minori emissioni sonore, benefici privati derivanti
dall’acquisto di laptop più leggeri
Benefici privati di più facile valutazione di quelli sociali
L’approccio al costo del ciclo di vita nel GPP
Costo del ciclo di vita (life cycle cost) richiede la valutazione dei
costi lungo le 3 fasi di vita del prodotto: acquisto, utilizzo,
dismissione:
CA = costo d’acquisto
(tempo 0)
CF = costo di funzionamento
(tempo 1)
CD = costo dismissione
(tempo 2)
Il valore attualizzato del costo lungo il ciclo di vita:
CTOT  C A    CU    CD
2
δ cattura l’importanza relativa del futuro rispetto al presente
Life cycle public procurement (1/2)
CTOT  C A    CF    CD
2
acquisto bene durevole
(es. PC, stampanti, fotocop.)
spesa corrente
(acquisto di energia, carta,… )
Le caratteristiche organizzative - segnatamente, la difficolta di trasferirire denaro
da un capitolo ad un altro del bilancio – rendono impossibile, allo stato attuale,
emendare alla politica della minimizzazione dei costi di acquisto (spendere un po’ di
più oggi), per guardare ai costi coplessivi del procurement (conseguire un risparmio
significativo domani)
Life cycle procurement (2/2)
Un opportuno grado di centralizzazione puo’ risolvere il problema della rigidità
intertemporale delle poste di bilancio, fornendo un coordinamento “implicito” tra i
diversi centri di spesa
Programma centralizzato di procurement
Contratti quadro che considerino i
life cycle cost
La competizione stimolata dai programmi
centralizzati (aggregazione della domanda) tende
a mantenere bassi I costi di acquisto di soluzioni
più attente alla life cycle performance
Servendosi di accordi quadro, le
singole stazioni appaltanti
adottano implicitamente il LCP
Benefici Sociali
Esternalità: cui prodest?
•
Riduzione di esternalità negative ha un impatto positivo su tutta la collettività
•
La disponibilità a pagare della singola stazione appaltante (misurata,
indirettamente, dal numero di punti tecnici allocati) può sottostimare il
beneficio sociale (a causa anche di vincoli di bilancio)
Centralizzazione degli acquisti verdi:
 Maggiore coerenza economica tra benefici sociali e disponibilità a pagare di
una molteplicità di stazioni appaltanti
 Diminuzione dei costi di soluzioni ecocompatibili grazie alla maggiore
competizione generata dall’aggregazione della domanda
Senza cedere alla tentazione delle “conclusioni”
• Contesto internazionale
• Formazione continua
• Approccio multidisciplinare
• Il “Codice Etico” non è solo un libro
•…