Corso di Organizzazione Politica
Europea
Anno accademico2012-13
Funzioni del Parlamento
Europeo
Le Funzioni del Parlamento Europeo
• Il PE svolge le funzioni tipiche dei parlamenti
nazionali ma con poteri ridotti rispetto a quelli
che li caratterizzano.
• Nel corso del tempo attraverso le riforme
introdotte coi trattati europei, questi poteri
sono stati tuttavia notevolmente accresciuti. In
particolare dall’Atto Unico, i trattati, specie
quelli di Maastricht e Amsterdam, segnano un
progressivo spostamento dei precedenti
equilibri istituzionali a favore del PE.
Le Funzioni del Parlamento Europeo:
• Definite nell’art.14 del TUE
• FUNZIONI LEGISLATIVE relative alla partecipazione del PE
alla preparazione e alla formazione della legislazione europea
incluso il bilancio.
• FUNZIONI DI CONTROLLO relative all’esercizio del controllo
politico del parlamento sulle altre istituzioni comunitarie.
• FUNZIONI DI NOMINA relative al coinvolgimento del
parlamento nell’insediamento delle altre istituzioni europee.
• FUNZIONI DI SVILUPPO ISTITUZIONALE relative alla
partecipazione del PE allo sviluppo istituzionale della UE
Oltre ai minori poteri, vi sono altre due peculiarità nel
come il PE svolge queste funzioni:
-il contesto politico è diverso (per es. non c’è una chiara dialettica
maggioranza -opposizione come nei regimi parlamentari)
-il PE è un’istituzione fortemente orientata al cambiamento
istituzionale , cioè a modificare a proprio vantaggio gli equilibri
istituzionali
FUNZIONI LEGISLATIVE-Iniziativa legislativa
• Non ha potere di iniziativa formale , che spetta alla Commissione .
• Il PE può svolgere indirettamente funzioni di iniziativa :
 
l’approvazione di “rapporti d’iniziativa”( cui tuttavia la Commissione non
è vincolata).
 
ha il potere di chiedere, a maggioranza assoluta dei suoi membri, alla
Commissione, sulla base di una relazione della commissione parlamentare
competente, di preparare un testo legislativo su una determinata questione
(art.225 ) definendone i contenuti essenziali e i termini .La Commissione è
politicamente, se non legalmente, tenuta a attivarsi.
 
Può influenzare le iniziative di policy (in base ad un accordo
interistituzionale del 1982) attraverso il processo di bilancio, proponendo di
destinare risorse a destinazioni per cui non c’è una base legale; in questo caso il
Consiglio e la Commissione in genere si adoperano per fornire una base legale.
Così è avvenuto per un’iniziativa in materia di creazione di occupazione nelle
piccole e medie imprese nel 1998. Talvolta sentenze avverse di CGE
 
può influenzare il programma di lavoro legislativo annuale della
Commissione.
Formazione e decisioneIl Trattato di Roma
• 1) contemplava un’unica procedura
legislativa che prevedeva la consultazione
del PE: la procedura prevedeva un’unica
lettura e il parere non vincolante del PE.
•
• Con la sentenza Isoglucosio del 1980 la
Corte di Giustizia decretava che tale
consultazione del PE è obbligatoria.
Atto Unico
• 2) L’Atto Unico introduce la procedura di
cooperazione, che prevede 2 letture e
concede al PE un limitato potere di
emendamento, e quella di parere conforme
(o assenso) , che dà al PE potere di veto su
una decisione.
•
Trattato di Maastricht
• Il Trattato di Maastricht ha introdotto la
procedura di codecisione che comporta fino
a tre letture e il potere del PE di bloccare
una decisione . La procedura di codecisione
instaura un meccanismo legislativo “di tipo
bicamerale” con simmetria del ruolo
legislativo di PE e Consiglio.
Amsterdam, Nizza
• Il Trattato di Amsterdam ha semplificato la
procedura di co-decisione realizzando una piena
parità di PE e Consiglio e ne ha notevolmente
ampliato l’applicazione.
• Il Trattato di Nizza ha esteso ulteriormente
l’applicazione delle procedure di codecisione e
parere conforme.
Il Trattato di Lisbona
• Trattato di Lisbona, definisce la codecisione “la
procedura legislativa ordinaria”.
• Ha esteso ulteriormente l’applicazione della
procedura
di
codecisione
in
particolare
nell’agricoltura e pesca (con alcune eccezioni), nei
fondi strutturali , nella politica dell’energia e in
quella dell’immigrazione.
Procedure legislative
• Attualmente sono :
• Consultazione
• Parere conforme (assenso)
• Codecisione
•
LA PROCEDURA DI CONSULTAZIONE
• Prevede un parere obbligatorio, ma non vincolante , del
PE. Il Consiglio può deliberare anche a fronte di un parere
negativo del PE.
• Il PE può prendere tempo , ritardando l’emissione del
parere, oppure ottenere nel frattempo dalla Commissione,
che questa modifichi la proposta nel senso preferito dal
PE stesso, accrescendo così la probabilità che il Consiglio
debba finire col tener conto delle preferenze del PE.
• Ambiti di applicazione politica agricola (fino a Lisbona); alcune
aree in Giustizia e Affari Interni
PROCEDURA DI PARERE CONFORME
• Una sola lettura e non prevede la possibilità
di emendare il testo della proposta. Il PE ha
diritto di veto, ma talvolta è richiesta la
maggioranza assoluta dei membri
• Ambito di applicazione
• Accordi internazionali di associazione,
allargamento (accesso) ,
LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA
(EX CODECISIONE)
• Prevede la condivisione del potere legislativo
tra PE e Consiglio dei Ministri e si basa sul
raggiungimento di un accordo tra le due
istituzioni su un testo legislativo.
• Ambito di applicazione
• Oggi è la procedura principale . Di norma
associata al VMQ in Consiglio dei Ministri ma
vi sono delle eccezioni,in cui è previsto che il
Consiglio dei Ministri voti all’unanimità
IL COMITATO DI CONCILIAZIONE
E’ modellato su organismi simili dei parlamenti dei
sistemi federali (U.S.A e Repubblica Federale Tedesca).
Per il Consiglio dei Ministri
27 membri
Il Ministro del paese
che detiene la Presidenza
Membri del COREPER
-3 m.permanenti
Per il PE 27 membri
scelti tra i Vicepresidenti
-membri ad hoc
dalla Commissione
parlamentare competente:
includono il
Presidente della stessa
e il rapporteur;
rappresentativa della
composizione politica del PE
Procedure legislative nel PE nelle ultime tre
legislature
Procedure legislative nel PE
La codecisione nella V e VI legislatura
La co-decisione nella VII legislatura
(misure legislative approvate in plenaria)
Anno
Lettura
I
II
III
2010
2011
2012
2013(1-3)
79
84,9
14
15,1
82
80,3
16
15,7
4
3,9
82
88,2
11
11,8
-
27
100,0
0
0
I tempi della codecisione -Durata media in mesi dell’iter legislativo dalla
adozione della proposta della Commissione all’adozione da parte di CM
e PE
Adottata in
I lettura
Adottata in
II lettura
Legislatura Legislatura Più
1999-2004 2004-2009 breve/più
lunga
13,8
15,2
1,8-47,9
25,1
31,3
11,9-108,1
Conciliazio 31,9
ne
42,7
28,8-159,4
Esperienza di PE nelle ultime
legislature
• Cresciuto il ricorso alla codecisione
• Aumentata significativamente l’approvazione in I
lettura (indicatore che l’allargamento non ha
rallentato l’attività legislativa) : questo implica un
ruolo più importante delle commissioni
parlamentari rispetto all’aula.
• L’approvazione in prima lettura ovvia alla
complessità della procedura; tuttavia riduce lo
spazio per il dibattito
IL PE E IL BILANCIO
• Sulle base dei Trattati sul bilancio degli anni
Settanta (1970 e 1975) il PE condivide col Consiglio
il potere di determinare il bilancio comunitario.
• PE e Consiglio costituiscono congiuntamente
l’autorità di bilancio dell’Unione, che deve
approvare la legge di bilancio annuale, che
stabilisce le entrate e le spese. L’anno finanziario è 1
gennaio 31 dicembre e la procedura di bilancio si
svolge da giugno a dicembre
• Il Progetto di bilancio è steso dalla Commissione, che
trasmette al Consiglio, elaborato tenendo conto degli
orientamenti emersi in un dibattito a tre con PE e Consiglio.
Questo lo vota e lo trasmette al PE.
• Il PE può emendare in prima lettura il progetto di legge di
bilancio preparato dalla Commissione modificando le spese
non obbligatorie (cioè la gran parte, escluse quelle agricole,
incluse quelle per la politica regionale, le relazioni esterne ,
la ricerca e la tecnologia). Ha fatto ampiamente uso di
questo potere fino agli anni Novanta. Dal 1988 le sue
capacità di modificare il le spese previste nel bilancio sono
vincolate dalla prospettiva finanziaria, pluriennale (attuale
2007-13), che il PE stesso deve approvare, e che fissa “tetti”
di spesa.
IL PE E LA SUA INFLUENZA
LEGISLATIVA
• Cresciuta con uso di codecisone, dove è
significativa
(ampia
accettazione
emendamenti del PE)
• --restano materie in cui Consiglio può agire
senza consultare il PE (in particolare in
accordi commerciali e in accordi con paesi
terzi)
Riforma di comitologia
2006
• - Mancanza di influenza sulle attività
legislative della Commissione è stata corretta
dalla riforma della Comitologia del 2006 che
dà al parlamento poteri di scrutinio quando
un
comitato
prende
decisioni
di
implementazione di atti approvati attraverso
la co-decisione.
• Viene in pratica creato un nuovo tipo di
comitato Comitato regolativo con potere di
scrutinio, espresso da Consiglio e Parlamento
FUNZIONI DI CONTROLLO
• Le tradizionali funzioni di controllo dell’esecutivo
svolte dai parlamenti nei sistemi nazionali sono
indebolite nel caso della UE (Nugent 2006, 251):
• dal fatto che il potere esecutivo è condiviso tra
Commissione, Consiglio dei Ministri e Consiglio
Europeo
• dal fatto che l’implementazione delle politiche, tipica
attività dell’esecutivo, nella UE avviene
prevalentemente a livello di s.m.
Rispetto a Commissione e
Consiglio il PE ha
• Potere di “scrutinio” piuttosto che di
sanzione politica
• Si traduce nel potere del PE di richiamare
altre istituzioni europee a rendere conto del
loro operato
-Poteri di scrutinio rispetto alla
Commissione
• Il PE può installare commissioni di inchiesta (art 226 TFUE)
su richiesta di ¼ dei MPE incaricate di indagare su
particolari questioni , in particolare in merito a cattiva
amministrazione o applicazione del diritto comunitario.
•
• Può rivolgere interrogazioni alla Commissione cui essa è
tenuta a rispondere oralmente o per iscritto
•
• Può presentare una mozione di censura motivata e
presentata da almeno il 10% dei MPE
Poteri di sanzione politica
rispetto alla Commissione
• Difficili da esercitare .
• Il PE può sciogliere, ma solo con una
maggioranza di 2/3 dei votanti e assoluta dei
suoi membri, la Commissione e costringerla
alle dimissioni. Nondimeno nel 1999 la
Commissione Santer si dimise in blocco per
non incorrere in questa eventualita’.
-rispetto al Consiglio dei Ministri
• ruolo di controllo più limitato
•
• -vi sono audizioni della Presidenza di turno, a inizio e fine
semestre
• -i ministri dei paesi che detengono la Presidenza
partecipano alle sedute plenarie e alle commissioni
parlamentari nel loro settore di competenza.
•
• -il PE può rivolgere interpellanze sull’attività del
Consiglio
POTERI DI NOMINA E
INSEDIAMENTO
• Procedura di insediamento della Commissione introdotta
dal Trattato di Maastricht e perfezionata col trattato di
Amsterdam :
• -nomina del Presidente deve essere approvata dal PE
• -la Commissione si insedia dopo un voto di approvazione
del PE
• Tendenza a un uso incisivo di questi poteri (hearings) che
ha portato ad un effettivo condizionamento della
composizione della Commissione da parte del PE.
POTERI DI NOMINA E
INSEDIAMENTO
• IL PE nomina l’Ombudsman (Mediatore) europeo, designato
dai deputati a scrutinio segreto a maggioranza dei voti e che
dura in carica per la legislatura. Il Mediatore esamina le
denunce dei cittadini su casi di cattiva amministrazione
comunitaria. Su iniziativa del Mediatore ha approvato un
Codice di buona condotta amministrativa per la UE.
•
• Nomina dei membri della Corte dei Conti
• Nella nomina dei membri del Comitato esecutivo
(Pres+Vicepres+ 4 )della Banca Centrale Europea - nominati
dagli stati membri previa consultazione del PE
Ancora il “deficit democratico”?
• Tesi di deficit democraticodebolezza di elementi di
autorizzazione democratica diretta (dal voto popolare) del
contesto istituzionale UE.
• Se si intende il deficit democratico come deficit
“parlamentare”: bassa incisività poteri PE
• Nell’autorizzazione e controllo dell’esecutivo
• Nell’attività legislativa
• Corretto in parte dalla riforme dei Trattati (codecisione e
insediamento Commissione) e dall’interpretazione proattiva che PE ha dato dei poteri legalmente conferitigli
Il paradosso del PE
• Il trend di rafforzamento istituzionale non è
andato di pari passo alla crescita della
partecipazione al voto, anzi è avvenuto il
contrario.
• Benché il PE resti nei sondaggi l’istituzione UE
più popolare, la sua legittimità risulta nei fatti
indebolita dalla bassa partecipazione al voto.
Hix sul deficit democratico
• http://www.youtube.com/watch?v=6qu6Sog
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