La dirigenza pubblica
I dirigenti pubblici e la loro
“genesi”
Il provvedimento istitutivo è il d.p.r. n. 748 del
1972:
La RATIO della riforma fu quella di separare
“l’alta burocrazia” dalle altre categorie di
personale: funzionari amministrativi di
vertice, titolari degli uffici di livello più
elevato.
La peculiarità del rapporto di lavoro
dirigenziale
- il dirigente come
Il dirigente come
“esecutore e
organo
controllore”
“bicefalo”:
- il dirigente
- “datore di
lavoro”
come “esecutore
- “lavoratore
controllato”
subordinato”
Il problema del rapporto fra dirigente
e organo politico
•
•
Se prevale il rapporto gerarchico fra
dirigenza e organo politico, ciò favorisce
il controllo di quest’ultimo;
Se vi è una effettiva separazione delle
rispettive competenze, ciò limita gli
effetti della “politicizzazione” a vantaggio
della imparzialità.
Prima della riforma: il rapporto
“gerarchico”
La competenza dell’organo politico
comprendeva anche quella degli uffici
amministrativi.
Il Ministro, per esempio, aveva poteri
generali di indirizzo e gestione dell’attività
del Ministero.
Dopo la riforma: la separazione dei
ruoli
L’organo politico svolge attività di
indirizzo e coordinamento, laddove
la funzione gestionaleamministrativa spetta al dirigente.
Riferimenti normativi per la
dirigenza dello Stato
• D.lgs 165/2001 (alcune disposizioni del
Capo I e l’intero Capo II)
• CCNL dirigenza area 1
Il rapporto politica - amministrazione:
l’indirizzo politico-amministrativo (art. 4,
co. 1, d. lgs. n. 165/2001)
Le funzioni di indirizzo politico sono esercitate
dagli “organi di governo”:
- decisione sugli atti normativi e adozione degli
atti di indirizzo;
- definizione di obiettivi, priorità, piani,
programmi e direttive generali;
- individuazione delle risorse umane, materiali ed
economiche e loro ripartizione fra gli uffici
dirigenziali generali
Le funzioni e responsabilità dirigenziali (art. 4,
co. 2, d. lgs. n. 165/2001)
“Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli
atti che impegnano l'amministrazione verso
l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa mediante autonomi poteri di spesa
di organizzazione delle risorse umane, strumentali
e di controllo. Essi sono responsabili in via
esclusiva dell'attività amministrativa, della
gestione e dei relativi risultati”.
Tali attribuzioni “possono essere derogate soltanto
espressamente e ad opera di specifiche disposizioni
legislative” (art. 4, co. 3)
Il potere di organizzazione
(art. 5 del d.lgs 165/2001)
• Comma 1 : Le amministrazioni pubbliche assumono ogni
determinazione organizzativa al fine di assicurare l’attuazione
dei principi di cui all’art. 2 comma 1 e la rispondenza al pubblico
interesse dell’azione amministrativa (macro organizzazione)
• Comma 2: Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui
all’art. 2 comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli
uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro
sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione
con le capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, fatta
salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti
collettivi. Rientrano in particolare nell’esercizio dei poteri
dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel
rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione,
l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici (micro
organizzazione)
Il collegamento fra politica e amministrazione:
il controllo (art. 5, comma 3)
• Le c.d. funzioni di controllo:
a) Gli atti di indirizzo: sono adottati
dall’organo politico
b) Gli atti di micro amministrazione: sono
adottati dal dirigente
c) Il perseguimento dei risultati definiti
nell’atto di indirizzo: è sottoposto a forme
di “controllo interno”
Art. 14, comma 3, d. lgs. n. 165/2001
Il Ministro non può revocare, riformare,
riservare o avocare a sé o altrimenti
adottare provvedimenti o atti di competenza
dei dirigenti. In caso di inerzia o ritardo fissa
un termine perentorio entro il quale il
dirigente adotta gli atti o provvedimenti o in
caso di grave inosservanza delle direttive
generali con pregiudizio per l’interesse
pubblico, il ministro nomina un
commissario ad acta.
Artt. 15 e 23 d. lgs. n. 165/2001
La dirigenza è articolata in
un ruolo articolato in due
fasce:
a)Prima fascia
b)Seconda fascia
Il reclutamento dei dirigenti di seconda fascia
Art. 28 del d. lgs 165/2001
1) Accesso per concorso per esami
2) Accesso mediante corso – concorso
selettivo di formazione bandito dalla
Scuola superiore della p.a.
L’inquadramento nel ruolo della
dirigenza avviene con contratto di
lavoro a tempo indeterminato, salvo nei
casi espressamente previsti.
Ammissione al concorso
• Laurea.
• Almeno 5 anni di servizio o, se in
possesso del dottorato di ricerca o del
diploma di specializzazione, almeno 3
anni di servizio in posizioni funzionali
per le quali è richiesto il diploma di
laurea.
• Il legislatore prevede inoltre una serie
di “equiparazioni”.
Ammissione al corso – concorso
• Soggetti muniti di laurea nonché di uno dei
seguenti titoli:
a) Laurea specialistica
b) Diploma di specializzazione
c) Dottorato di ricerca o altro titolo post universitario
• Dipendenti di ruolo delle p.a. muniti di laurea, con
almeno 5 anni di servizio svolti in posizioni
funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il
possesso del diploma di laurea
• Dipendenti di strutture private muniti di diploma di
laurea con almeno 5 anni di servizio
Svolgimento del corso – concorso
• Corso di durata di 12 mesi
• Semestre di applicazione presso una
pubblica amministrazione
• Esame – concorso finale
• Ai partecipanti al corso che non siano
già dipendenti pubblici è concessa una
borsa di studio
Il reclutamento dei dirigenti di prima fascia:
la novità introdotta dalla Riforma Brunetta
L’art. 28-bis prevede il reclutamento per
l’assunzione di dirigenti di prima fascia, da
attivare annualmente sulla base della disponibilità
di posti lasciati liberi per la cessazione dal
servizio:
- 50% dei posti mediante concorso pubblico per
titoli ed esami a chi ha 5 anni di servizio nei ruoli
dirigenziali; i vincitori passeranno un periodo di
formazione obbligatoria anche presso organismi
amministrativi europei o internazionali.
- La metà del 50% può essere attribuita mediante
contratti a tempo determinato di durata non
superiori a tre anni a soggetti particolarmente
qualificati sempre mediante concorso.
E per il restante 50%?
Opera un
meccanismo di
transizione dalla 2^
alla 1^ fascia (vedi
dopo)
Le “funzioni dirigenziali”
a)
Il primo livello: la titolarità
di strutture sovraordinate
agli uffici dirigenziali
generali: per es. segretario
generale di un ministero;
direzione di strutture
articolate in uffici
dirigenziali generali, come
nel caso del capo di
dipartimento;
b) Il secondo livello: la
titolarità di uffici dirigenziali
generali (svolge le funzioni
ex art. 16 d. lgs. n. 165/01);
c) Il terzo livello: titolarità di
uffici dirigenziali non
generali (svolge le funzioni
ex art. 17, d. lgs. n. 165/01).
Dirigenti di 1^ fascia:
possono avere la titolarità
di funzioni di tutti e tre i
livelli.
***
Dirigenti di 2^ fascia:
in linea di principio,
possono avere la titolarità
delle funzioni di terzo
livello, ma, a certe
condizioni, accedono anche
alle funzioni di secondo
livello.
Gli incarichi di funzioni dirigenziali: come
vengono conferiti e a chi (art. 19 d. lgs. n. 165/2001)
a) Presso strutture sovraordinate agli uffici
dirigenziali generali: con d.p.r., previa
deliberazione del CDM, su proposta del Ministro
competente (dirigente di prima fascia)
b) Presso strutture di direzione generale: con dpcm,
su proposta del Ministro competente (dirigenti di
prima fascia o anche di seconda fascia però entro
la percentuale del 70% della relativa dotazione)
C) Presso strutture dirigenziali semplici: dal
dirigente dell’ufficio di livello dirigenziali generale
(dirigente di prima o seconda fascia)
Il meccanismo di transizione dalla 2^ alla 1^
fascia
I dirigenti di 2^
fascia
accedono alle
funzioni di
secondo
livello entro la
percentuale
del 70% della
relativa
dotazione
Art. 23: il dirigente di
seconda fascia transita
nella prima qualora
ricopra incarichi di
direzione di uffici
dirigenziali generali o
equivalenti per un
periodo non inferiore a
cinque anni (prima del
d. lgs. n. 150/09 erano
tre), senza essere
incorso in profili di
responsabilità
dirigenziale.
I criteri per il conferimento degli
incarichi (art. 19 comma 1)
•
•
•
In relazione alla natura e alle caratteristiche degli
obiettivi prefissati e della complessità della
struttura interessata, si tiene conto:
delle attitudini e delle capacità professionali del
singolo dirigente;
dei risultati conseguiti in precedenza e della
relativa valutazione;
delle competenze organizzative e delle eventuali
esperienze di direzione in settore privato o
pubblico, anche maturate all’estero.
I criteri per il conferimento degli
incarichi (segue)
L'amministrazione rende conoscibili,
anche mediante pubblicazione di
apposito avviso sul sito istituzionale,
il numero e la tipologia dei posti di
funzione che si rendono disponibili
nella dotazione organica ed i
criteri di scelta; acquisisce le
disponibilità dei dirigenti interessati e
le valuta.
Il connubio provvedimento contratto
“al provvedimento di conferimento
dell’incarico accede un contratto
individuale con cui è definito il
corrispondente trattamento
economico…”
Il trattamento economico
a) Retribuzione base;
b) Retribuzione di posizione (voce
accessoria collegata al livello di
responsabilità attribuito);
c) Retribuzione di risultato (voce
accessoria dipendente dai risultati
conseguiti, dopo la Riforma Brunetta,
non inferiore al 30% della retribuzione
complessiva del dirigente, al netto
della RIA).
La retribuzione collegata al risultato
dopo il d. lgs. 150/09
“La parte della retribuzione collegata al
raggiungimento dei risultati della prestazione
non può essere corrisposta al dirigente
responsabile qualora l'amministrazione di
appartenenza, decorso il periodo transitorio di
sei mesi dalla data di entrata in vigore del
decreto legislativo n. 150/09, in materia di
ottimizzazione della produttività del lavoro
pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni, non abbia
predisposto il sistema di valutazione di cui al
Titolo II del citato decreto legislativo”
Le regole relative agli incarichi di
funzioni dirigenziali
a) La durata: è compresa fra un minimo
di 3 anni e un massimo di 5 anni. In
caso di primo conferimento ad un
dirigente della 2^ fascia di un incarico
di ufficio dirigenziale generale, la
durata è pari a tre anni.
b) Sono rinnovabili.
c) Non si applica l’art. 2103 cod. civ. in
caso di conferimento e passaggio ad
incarichi diversi.
La delega di funzioni dirigenziali
non generali
Ai sensi dell’art. 17, comma 1-bis, “i dirigenti,
per specifiche e comprovate ragioni di
servizio, possono delegare per un periodo
di tempo determinato, con atto scritto e
motivato, alcune competenze ……..a
dipendenti che ricoprano le posizioni
funzionali più elevate nell’ambito degli uffici
ad essi affidati”.
Non si applica in ogni caso
l’art. 2103 cod. civ.
Gli incarichi di funzioni dirigenziali a
soggetti esterni all’amministrazione
Gli incarichi c.d. “a contratto”:
possono essere conferiti, fornendone
esplicita motivazione, entro il limite del 10%
della dotazione organica dei dirigenti
appartenenti alla prima fascia dei ruoli e
dell’8% della dotazione organica di quelli
appartenenti alla seconda fascia a persone
di particolare e comprovata qualificazione
professionale, non rinvenibile nei ruoli
dell’amministrazione che abbiano i requisiti
indicati dall’art. 19, comma 6.
Le regole in materia di incarichi di funzioni
dirigenziali ai dirigenti “a contratto”
• La durata:
- 3 anni per incarichi di primo e
secondo livello
- 5 anni per incarichi di terzo livello
• Se l’incarico è attribuito a un
dipendente della P.A., questi è
collocato in aspettativa senza
assegni per la durata dell’incarico
Gli incarichi di funzioni
dirigenziali: problema
“Tutti i dirigenti di ruolo hanno diritto ad
un incarico”
La giurisprudenza che ha disconosciuto
il diritto all’incarico
Trib. S. Maria Capua Vetere,
ordinanza 12 ottobre 2000:
“l’inserimento nel ruolo, con
l’assunzione della qualifica
dirigenziale, non determina affatto
l’automatico insorgere di un diritto
all’incarico”.
La giurisprudenza che ha
riconosciuto il diritto all’incarico
Tribunale di Belluno,
maggio 2002:
ordinanza
22
• Dalle disposizioni di legge e dalla
normativa collettiva in materia di
rapporto di lavoro di natura
dirigenziale nel settore pubblico si
desume che il dirigente pubblico
ha diritto ad un incarico.
La soluzione fornita dalla legge n. 145
del 2002, che ha modificato l’art. 19,
comma 10
“I dirigenti ai quali non sia affidata la
titolarità di uffici dirigenziali
svolgono, su richiesta degli organi di
vertice delle amministrazioni che ne
abbiano interesse, funzioni ispettive,
di consulenza, studio e ricerca o altri
incarichi specifici previsti
dall’ordinamento”
La giurisprudenza più recente: il diritto
al risarcimento del danno per “omessa
valutazione ai fini del conferimento”
Corte di Cassazione 26 novembre 2008,
n. 28274:
“la p.a. deve esercitare il suo potere alla stregua di
un datore di lavoro, attenendosi alle regole legali e
ai principi di correttezza e buona fede”
“pertanto, la p.a. deve attivarsi nel valutare la
posizione del singolo dirigente ai fini del
conferimento dell’incarico o di altra funzione
(studio, consulenza), esternando le ragioni di
diniego”
“tale omissione fa insorgere nel dirigente il diritto al
risarcimento del danno patito”.
La revoca degli incarichi
dirigenziali
Gli incarichi dirigenziali
possono essere revocati
esclusivamente nei casi di
“responsabilità dirigenziale”, ai
sensi dell’art. 21, d.lgs. n.
165/01.
La responsabilità dirigenziale
Addebiti:
Conseguenze:
1) Impossibilità di
rinnovo;
2) A seconda della gravità
dei casi, revoca
dell’incarico con
“collocazione a
disposizione dei ruoli”
3) Recesso dal rapporto
• Mancato
raggiungimento
degli obiettivi,
accertato
attraverso i
sistemi di
valutazione
predisposti dal d. Procedura:
1) Previa contestazione
lgs. 150/09
• Inosservanza delle 2) Nel rispetto del
principio del
direttive
contraddittorio
Art. 22 D. lgs. 165/2001
I provvedimenti di cui all’art. 21
comma 1 sono adottati sentito il
parere del Comitato dei Garanti
(prima si diceva “previo il parere
conforme”).
Art. 22 D. lgs. 165/2001
Il Comitato dei garanti è composto da:
- un consigliere della Corte dei conti, designato dal suo Presidente,
- da quattro componenti designati rispettivamente:
a)
uno dal Presidente della Commissione per la valutazione, la trasparenza e
l’integrità delle amministrazioni pubbliche;
b)
uno dal Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione;
c)
due scelti tra dirigenti di uffici dirigenziali generali estratti a sorte fra coloro che
hanno presentato la propria candidatura.
Il parere del Comitato dei garanti viene reso
entro il termine di quarantacinque giorni
dalla richiesta; decorso inutilmente tale
termine si prescinde dal parere.
La mancata conferma dell’incarico
dirigenziale in assenza di valutazione negativa
“L'amministrazione che, in dipendenza dei processi di riorganizzazione ovvero
alla scadenza, in assenza di una valutazione negativa, non intende
confermare l'incarico conferito al dirigente, è tenuta a darne idonea e
motivata comunicazione al dirigente stesso con un preavviso congruo,
prospettando i posti disponibili per un nuovo incarico”.
Tale disposizione, contenuta nell’art. 19,
comma 1-ter, d. lgs. n. 165/2001,
introdotto dalla riforma Brunetta, è
stata abrogata dall’art. 9, comma 32, l.
n. 122/2010……..
La mancata conferma dell’incarico
dirigenziale in assenza di valutazione negativa
…………e sostituta con la seguente:
“A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
provvedimento le pubbliche amministrazioni di cui all'art.
1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 che,
alla scadenza di un incarico di livello dirigenziale, anche
in dipendenza dei processi di riorganizzazione, non
intendono, anche in assenza di una valutazione negativa,
confermare l'incarico conferito al dirigente, conferiscono
al medesimo dirigente un altro incarico, anche di valore
economico inferiore”;
“Resta fermo che, nelle ipotesi di cui al presente comma, al
dirigente viene conferito un incarico di livello generale o
di livello non generale, a seconda, rispettivamente, che il
dirigente appartenga alla prima o alla seconda fascia”.
Il c.d. Spoil system: l’art. 19,
comma 8, d. lgs. n. 165 del 2001
Gli incarichi conferiti con d.p.r.
(strutture sovraordinate agli uffici
dirigenziali generali) cessano
decorsi novanta giorni dal voto
sulla fiducia al Governo.