Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
L’Unione europea
• Le tappe della costruzione dell’UE
• Le teorie dell’integrazione
• Le istituzioni dell’UE
• Il processo decisionale
• Il diritto dell’UE
• Il deficit democratico
1
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Le principali tappe nella costruzione dell’Unione europea
 1951: nascita della CECA con 6 paesi fondatori (Belgio, Francia,
Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi)
 1957: il Trattato di Roma istituisce il Mercato comune
 1973: allargamento a 9 Stati membri (Danimarca, Irlanda, Regno Unito)
 1979: prima elezione diretta a suffragio universale del Parlamento
europeo
 1981: allargamento mediterraneo (Spagna, Portogallo; Grecia nel 1986)
 1993: nascita dell’Unione europea con il Trattato di Maastricht
 1995: allargamento dell’UE (Austria, Finlandia, Svezia)
 2000: approvazione della Strategia di Lisbona
 2002: introduzione della Moneta Unica Europea (Euro)
 2005: ulteriore allargamento dell’UE (Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania,
Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria)
 2007: Bulgaria e Romania entrano nell’UE. Viene firmato il Trattato di
Lisbona
2
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Le teorie dell’integrazione europea
Esistono 3 principali tentativi teorici di
comprensione e spiegazione del fenomeno
dell’integrazione sovranazionale europea:
1. la TEORIA FEDERALISTA;
2. la TEORIA FUNZIONALISTA;
3. la TEORIA INTERGOVERNATIVA.
3
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
TEORIA FEDERALISTA
(Spinelli, Rossi, Mounier, Aron)
La versione classica della teoria del federalismo sostiene
che gli Stati federali sorgono in seguito a una
decisione fondamentale e con 2 obiettivi precisi:
 sicurezza
 prosperità
La decisione fondamentale è quella di alcuni Stati che
decidono di cedere parte della loro sovranità a una entità
in fieri, federale e superiore.
I federalisti europei fanno leva, soprattutto all’indomani della
seconda guerra mondiale, esattamente su questi 2 obiettivi:
prosperità, da perseguire attraverso l’unione delle economie europee,
per godere dei positivi vantaggi di scala;
sicurezza, uno stato federale prospero sarà in grado di difendersi con
un proprio esercito e, nel caso, di espandersi.
4
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
LA TEORIA FUNZIONALISTA
(Mitrany, Schmitter, Haas, Hooghe, Marks)
Secondo questa teoria, in tutte le sue varianti (neofunzionalista e postfunzionalista), i processi di integrazione nascono quando alcuni stati
mettono in comune determinate attività e risorse economiche e
possono proseguire fin quando quegli Stati traggono benefici,
essenzialmente economici, da quelle modalità di cooperazione.
Nella variante neo-funzionalista, che pone
l’accento soprattutto sugli interessi di natura economica,
il meccanismo fondamentale dell’integrazione è definito
“SPILL OVER” (tracimazione): quando la collaborazione
in un settore ha successo, produce domande e
opportunità di collaborazione anche in altri settori.
La variante post-funzionalista pone, invece, meno l’accento sul ruolo
delle élite, politiche ed economiche, e si concentra maggiormente sul
ruolo dell’opinione pubblica e sulle identità, nazionali e culturali, dei
cittadini europei.
5
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
TEORIA INTERGOVERNATIVA
(Moravcsik, Hoffmann)
Secondo Moravcsik, uno dei principali esponenti
della teoria intergovernativa, il processo di
unificazione dell’Europa è stato, è e continuerà a
essere dominato dagli INTERESSI STATALI.
Questi interessi, di natura prevalentemente economica, plasmano
le preferenze dei governanti nazionali che, per vocazione, sono
chiamati a difendere il benessere dei loro stati, in
contrapposizione con quello sovranazionale.
6
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Le istituzioni dell’Unione Europea
Le principali istituzioni dell’Unione europea
possono essere suddivise in 5 categorie:
1. ISTITUZIONI ESECUTIVE
Consiglio Europeo, Consiglio
dei Ministri, Commissione europea
2. ISTITUZIONI RAPPRESENTATIVE
Parlamento,
Comitato delle Regioni, Comitato economico e sociale
3. ISTITUZIONI AMMINISTRATIVE
Europol, Agenzia
europea di difesa, Eurojust, Eurostat, Agenzie comunitarie,
esecutive e per la cooperazione
4. ISTITUZIONI GIURIDICHE Corte di Giustizia, Corte dei
Conti
5. ISTITUZIONI FINANZIARIE
Banca europea degli investimenti
7
Banca centrale europea,
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Il Consiglio europeo
È un’istituzione intergovernativa composta da Capi di Stato e di
governo e dal Presidente della Commissione.
Collocandosi al vertice delle struttura di governo dell’Europa,
agisce come guida politica dell’Unione, definendo gli
orientamenti fondamentali.
LEGITTIMITÀ INDIRETTA
Siccome il Consiglio europeo è un organo composto da governanti che
hanno vinto le elezioni nazionali nei propri Stati, nell’esercizio delle
loro funzioni europee godono soltanto di una legittimazione indiretta.
Tuttavia, poiché i paesi membri dell’UE debbono essere regimi democratici,
i governati dei paesi europei possiedono una piena legittimità
democratica.
8
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Il consiglio dei Ministri (1)
È il principale centro decisionale del sistema di governo dell’Unione
europea, rappresenta i governi nazionali e i suoi poteri riguardano:
 la definizione e il coordinamento delle politiche economiche comuni;
 l’elaborazione ed esecuzione delle azioni comuni relative alla politica
estera, di sicurezza e di difesa;
 la formulazione di accordi internazionali, negoziati dalla Commissione
e firmati dal Consiglio;
 l’approvazione del bilancio, assieme al Parlamento europeo.
È composto da un ministro per Stato membro e la
Presidenza del Consiglio viene esercita a turno da ciascun
membro del consiglio per una durata pari a 6 mesi.
9
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Il consiglio dei Ministri (2)
Le decisioni in sede di Consiglio dei ministri avvengono mediante votazione: il numero dei voti
spettante a ogni paese viene assegnato tenendo in considerazione la numerosità della
propria popolazione.
Stati membri
N. di voti
Germania, Francia, Italia e Regno Unito
29
Spagna e Polonia
27
Romania
14
Paesi Bassi
13
Belgio, Repubblica Ceca, Grecia, Ungheria e Portogallo
12
Austria, Bulgaria e Svezia
10
Danimarca, Irlanda, Lituania, Slovacchia e Finlandia
7
Cipro, Estonia, Lettonia, Lussemburgo e Slovenia
4
Malta
3
Totale
345
Le decisioni del Consiglio su alcune materie particolarmente delicate (politica estera,
imposizione fiscale, immigrazione ecc.) devono essere prese con un voto a maggioranza
qualificata, in relazione sia al numero dei voti che al numero degli Stati
10
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
La Commissione europea (1)
La Commissione è composta da “un Commissario per
ciascuno Stato membro”, attualmente dunque conta 27
commissari.
Non sono eletti da nessun elettorato e non sono neppure
rappresentanti di governi democraticamente eletti. Vengono
semplicemente designati dai capi di governo degli Stati membri.
La Commissione viene nominata ogni 5 anni secondo questa procedura:
a.
i governi degli Stati membri decidono il Presidente della Commissione;
b.
il presidente designato viene approvato dal Parlamento;
c.
in accordo con i vari paesi, il Presidente scegli i rimanenti 26 Commissari;
d.
il Consiglio dei ministri approva a maggioranza qualificata l’elenco dei candidati;
e.
il Parlamento procede all’audizione dei singoli commissari e vota un parere sull’intero
collegio;
f.
la Commissione viene ufficialmente nominata con il voto a maggioranza qualificata del
Consiglio dei ministri.
11
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
La Commissione europea (2)
La Commissione svolge un ruolo eminentemente politico, che
ne fa il vero promotore della costruzione dell’UE. I suoi
compiti principali riguardano:
1. la proposta di atti legislativi al Consiglio e al Parlamento;
2. l’elaborazione e la direzione delle strategie politiche dell’Unione;
3. il controllo, assieme alle corti, sull’applicazione del diritto
europeo;
4. la gestione e l’esecuzione del bilancio comunitario;
5. la rappresentanza dell’UE sulla scena internazionale.
12
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Il Parlamento europeo (1)
Il Parlamento europeo è eletto direttamente dagli elettori dei
singoli Stati membri, ogni 5 anni, a partire dal 1979, godendo
di una sua specifica legittimità democratica.
La legittimità del Parlamento è superiore sia a quello
del Consiglio che a quella della Commissione, tuttavia
la sua legittimità è minata da 3 problemi:
1. natura delle campagne elettorali: i partiti considerano le elezioni europee
unicamente come dei sondaggi di popolarità dei partiti al governo nel loro paese
2. tasso di partecipazione elettorale: le elezioni europee presentano tassi di
partecipazione notevolmente inferiori rispetto a quelli delle elezioni per i
parlamenti nazionali
3. poteri dello stesso Parlamento: il Parlamento europeo esercita alcune delle
classiche funzioni dei parlamenti, ma tutte in misura ridotta
13
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Il Parlamento europeo è organizzato in
commissioni parlamentari e gruppi politici
“transnazionali”. Attualmente esistono 20
commissioni parlamentari e
7 gruppi politici:
• Partito Popolare Europeo e Democratici europei
(PPE-DE);
• Partito del Socialismo europeo (PSE);
• Alleanza dei Democratici e dei Liberali per
l’Europa (ALDE);
• Unione per l’Europa delle Nazioni (UEN);
• Verdi/Alleanza libera europea (Verts/ALE);
• Gruppo confederale della Sinistra unitaria
europea/Sinistra verde nordica (GUE/NGL);
• Indipendenza/Democrazia (Ind/Dem);
• Non iscritti (Ni)
14
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Indice di coesione dei gruppi politici nel Parlamento europeo
1979-1984
1984-1989
1989-1994
1994-1999
1999-2004
2004-2005
Pse
1,508
1,547
1,540
1,661
1,862
1,775
Ppe
1,775
1,683
1,575
1,664
1,794
1,692
Alde
1,667
1,507
1,451
1,584
1,838
1,680
Sinistra Europea
1,633
1,595
1,505
1,511
1,662
1,731
Verdi
n.d.
1,500
1,476
1,719
1,942
1,820
Gruppi Anti-europeisti
n.d.
n.d.
1,510
1,233
1,026
1,055
Regionalisti
n.d.
n.d.
1,528
1,690
1,574
1,514
Indipendenti
1,440
1,382
1,415
,1,182
0,877
0,878
Media
1,646
1,566
1,512
1,580
1,671
1,610
Nonostante la loro provenienza da sistemi politici con storie politiche molto
diverse, i tre gruppi partitici maggiori hanno dimostrato di saper crescere in
termini di convergenza di vedute e di comportamenti di voto.
In generale, è possibile affermare che il formato del sistema partitico europeo
sia di tipo “multipartitismo limitato” e la sua meccanica di tipo
“multipartitismo moderato”
15
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Pur non “eleggendo” un Governo, il Parlamento europeo
svolge, principalmente, 3 funzioni:
1. condivide con il Consiglio il potere legislativo su
molte materie;
2. esercita il controllo democratico sulle altre
istituzioni dell’UE, in particolare sulla Commissione;
3. condivide con il Consiglio il potere di bilancio
dell’UE.
16
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Le altre istituzioni dell’UE
•
Corte di giustizia delle Comunità europee: ha il compito di assicurare che la legislazione dell’UE
sia interpretata e applicata nello stesso modo in tutti gli Stati membri
•
Corte dei Conti: è composta da un cittadino di ciascun Stato membro e ha il compito di controllare
che i fondi dell’UE vengano raccolti correttamente e spesi nel rispetto delle leggi
•
Comitato economico e sociale europeo: è un organo di natura consultiva, incaricato di
rappresentare datori di lavoro, sindacati, agricoltori, consumatori e altri gruppi di interesse che
collettivamente compongono la “società civile organizzata”
•
Comitato delle Regioni: composto da 317 membri, provenienti in maniera ponderata in relazione
alla popolazione da ciascun Stato membro, è un organo consultivo avente il compito di
rappresentare gli interessi degli enti locali, territoriali e regionali
•
Banca centrale europea: le sue funzioni riguardano la gestione della moneta unica europea
(Euro) e la definizione e attuazione della politica monetaria ed economica della UE
•
Banca europea per gli investimenti: la sua funzione è essenzialmente quella di prestare denaro
per progetti di interesse europeo, in particolare nelle regioni meno favorite e nei paesi in via di
sviluppo
•
Mediatore europeo (Ombudsman): è nominato dal Parlamento europeo e ha il compito di
intermediare tra i cittadini, le imprese, le associazioni della UE e le istituzioni comunitarie
•
le Agenzie: si tratta di istituzioni create con un diritto derivato dell’UE per svolgere compiti
specifici e settoriali, di natura tecnica, scientifica o di gestione nell’ambito comunitario
17
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Il potere e il processo decisionale nell’UE
Il processo decisionale che conduce all’elaborazione e
all’approvazione delle politiche pubbliche coinvolge, in
particolar modo, il cosiddetto “triangolo istituzionale”.
Commissione
Consiglio
Parlamento
18
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
La codecisione
La “codecisione” è la principale modalità decisionale dell’UE,
introdotta per la prima volta con il Trattato di Maastricht
(1992). Essa prevede, innanzitutto, che il potere legislativo
sia condiviso dal Consiglio dei Ministri e dal Parlamento
europeo.
La codecisione prevede che sia la Commissione a
proporre un progetto di legge, ma l’approvazione
spetta al Consiglio e al Parlamento.
Quando il Consiglio e il Parlamento approvano lo
stesso testo proposto dalla Commissione oppure
il Consiglio approva gli emendamenti al testo
introdotti dal Parlamento, il testo viene
definitivamente adottato.
Se il Consiglio e il Parlamento non raggiungono un
accordo su una proposta di legge, ci si rivolge a un
Comitato di conciliazione, formato da un numero
uguale di rappresentanti del Consiglio e del
Parlamento. Il testo concordato viene, poi,
trasmesso nuovamente al Parlamento e al Consiglio,
affinché essi possano infine adottare la legge.
19
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
20
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
Il diritto dell’Unione europea
I principali atti giuridici attraverso cui si manifesta il potere
decisionale e normativo dell’UE sono:
1. DIRETTIVE: vengono adottate dal Consiglio insieme con il Parlamento o dalla
sola Commissione e hanno come destinatari gli Stati membri. Il loro obiettivo
principale è quello di ravvicinare le legislazioni. Sono obbligatorie in rapporto
alle indicazioni dei risultati da raggiungere, ma lasciano agli Stati piena
discrezionalità sui modi per realizzarli;
2.
DECISIONI: vengono adottate dal Consiglio insieme con il Parlamento o dalla
sola Commissione e hanno destinatari specifici e ben determinati. Sono atti
giuridici vincolanti e deliberano solo in riferimento a casi particolari;
3. REGOLAMENTI: vengono adottati dal Consiglio insieme con il Parlamento o
dalla sola Commissione e sono atti generali e obbligatori in tutti i suoi elementi.
A differenza delle direttive o delle decisione, i regolamenti sono direttamente
applicabili in tutti gli Stati membri al pari di una legge nazionale;
4. RACCOMANDAZIONI e PARERI: si tratta di indicazioni orientative dei
programmi e dei fini dell’Unione, ma non comportano un obbligo giuridico nei
confronti dei destinatari.
21
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
IL DEFICIT DEMOCRATICO
Il sistema politico della UE non offre adeguati meccanismi di
responsabilizzazione dei governanti per il loro operato
europeo/europeista, quindi di influenza democratica degli
elettorati. Da qui nasce il deficit democratico dell’UE: delle
sue istituzioni e del loro relativo funzionamento.
È utile distinguere tra due 2 fasi del deficit democratico:
IN ENTRATA
IN USCITA
Si riferisce alla scarsa/nulla influenza
degli elettori sulla formazione e sulla
composizione delle tre principali
istituzioni europee
Si riferisce alla politica e alle politiche
dell’UE, al funzionamento delle sue istituzioni
e alla presenza di un processi decisionale
eccessivamente complicato e opaco
22
Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009
Capitolo XII. L’Unione europea
SOLUZIONI PER IL DEFICIT DEMOCRATICO
•
Soluzione parlamentarista: richiede di cambiare le modalità di
elezione del Parlamento europeo, rafforzandone e accrescendone ruolo
e poteri. La dinamica elettorale per la formazione del Parlamento dovrà
essere prioritariamente rivolta all’Europa e sostenuta da partiti
transnazionali.
•
Soluzione presidenzialista: prevede l’elezione popolare diretta del
presidente della Commissione, il quale, poi, si sceglierebbe in completa
autonomia i propri commissari.
Questa soluzione mira a conseguire essenzialmente 3 obiettivi:
1. accrescere la legittimità e il potere del presidente della Commissione
2. rivitalizzare i partiti in chiave europea
3. consolidare le basi di sostegno parlamentare del Presidente della Commissione
23