Comune di Carpi
Ufficio della Difesa Civica
Relazione Annuale del
Difensore Civico
n. 3
Marzo 2004 /2005
Presentata al Consiglio Comunale
Nella seduta del 30/06/2005
dall'Avv. Anna Rita Cavazzuti
Verbale C.C. N°____________
1
terza
RELAZIONE
DEL DIFENSORE CIVICO ANNO 2004-2005
INDICE
I.LA DIFFUSIONE DEL SERVIZIO DI DIFESA CIVICA ED I DIRITTI AD ESSO
COLLEGATI………………………………………………………………………….pag. 3
II. LE SOLUZIONI DELLA LEGGE DI RIFORMA DEL PROCEDIMENTO E LE
ALTRE NOVITA’…………………………………………………….………………...pag. 9
III. I DATI DEL COMUNE……………………………………. ……..…………….pag. 16
IV. RAPPORTI CON ENTI ED AZIENDE..…………..………….……………..….pag. 23
V. ALCUNE PROPOSTE………………………………….………………………..pag. 27
Allegati : testo sinottico della legge n.241/1990
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I. LA DIFFUSIONE DEL SERVIZIO DI DIFESA CIVICA ED I DIRITTTI AD
ESSO COLLEGATI
1. GLI STRUMENTI PREVISTI DALLE LEGGI VIGENTI
Come già illustrato nella precedente relazione, La legge regionale 26 Aprile 2001
n.11 “Disciplina delle forme associative e delle disposizioni in materia di Enti locali”
prevede, all’art.11, la possibilità di erogare contributi per incentivare lo sviluppo delle
gestioni associate di funzioni e servizi comunali.
L’art.14 comma 1 della stessa legge affida al Programma di riordino territoriale,
disciplinato dagli artt.9 e 10, l’individuazione dei criteri per la corresponsione degli
incentivi alle diverse forme di gestione associata. Dal momento, però, che le finalità della
legge consiste nel favorire la costituzione di gestioni associate tra enti locali allo
scopo di assicurare un efficace esercizio delle funzioni e dei servizi in ambiti territoriali
adeguati, intervenendo con incentivi finanziari, è stato richiesto da parte di molti enti
all’Assessorato agli Affari istituzionali di procedere ad una modifica della citata Tabella B
del Programma di riordino territoriale, al fine di inserire anche le funzioni di difesa civica
tra quelle ammissibili a contributo.
La proposta risulta accolta e il 23 Dicembre 2002 nell’ambito del Provvedimento avente
ad oggetto: “Aggiornamento del Programma di riordino territoriale – art.10 L.R. 26 Aprile
2001, n.11”, la Giunta regionale dell’Emilia-Romagna, con deliberazione n.2621, dopo
aver acquisito il parere favorevole della Conferenza regionale – Autonomie locali, ha
provveduto ad inserire nella Tabella B la funzione di “Difensore civico sovracomunale”.
Pertanto, per i Comuni che fanno parte di gestioni associate (Comunità montane,
Unioni di comuni, Associazioni intercomunali) esiste ora la possibilità di fare domanda di
contributo anche per la gestione specifica in forma associata della funzione di difesa
civica, potendo accedere ad un finanziamento specifico ed aggiuntivo già a partire dal
corrente anno.
Facendo brevemente un passo indietro, si ricorda che esisteva già fin dall’approvazione
della legge n.142/1990 il problema, della copertura territoriale dell’istituto di difesa
civica., tant’è che venne eliminato ogni parametro quantitativo ( numero di abitanti,
dimensioni dei Comuni….) proprio al fine di facilitare, se possibile, l’inserimento di tale
nuova figura. Infatti, si è tentato più volte con felice intuizione di istituire la figura del
difensore civico nazionale, di favorire cioè la costituzione di una rete territoriale
organicamente strutturata attraverso il ricorso agli strumenti della convenzione e
dell’avvalimento. Infatti, rendere obbligatoria tale figura comune per comune avrebbe
presentato parecchie difficoltà ( oltre che un dispendio di risorse ed energie ) avrebbe
potuto essere favorito l’intendimento di estendere l’istituto attraverso
la possibilità di
stipulare accordi convenzionali che avrebbero ammortizzato i costi fissi derivanti dal
funzionamento dell’ufficio ed allo stesso tempo avrebbe consentito a tutti i cittadini di
utilizzare uno strumento di tutela adeguato all’effettività dei bisogni locali.
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Tale soluzione, è stata infatti inserita anche nel Regolamento del Difensore civico
del Comune di Carpi che prevede, infatti, all’art.7 sia il potere di intervento del D.C. di
intervenire su enti, aziende, aziende speciali , concessionari di servizi pubblici , alle
società partecipate ) ma anche - al comma 3 – la possibilità dell’ “estensione dell’ ufficio
del D.C. ad altri Comuni ed uffici della Pubblica amministrazione operanti a livello locale
che
avranno approvato apposita convenzione con la quale , fra l’altro, si accettano
esplicitamente le norme del presente regolamento di funzionamento”.
Oltre alla Convenzione, un altro mezzo di estensione dell’istituto è rappresentato
dal consorzio volontario, una forma associativa con cui si dà vita ad un organo dotato
di autonomia organizzativa e strutturale che nomina il difensore civico di tutti gli enti
che lo compongono. In tal caso il Difensore civico ha sede presso il consorzio volontario
ed è generalmente previsto un calendario di presenze in ognuno degli enti aderenti al
consorzio medesimo.
Altra possibilità è il ricorso al c.d. avvalimento , la cui peculiarità consiste nel
fatto che il Difensore civico rimane formalmente incardinato
in uno solo degli enti (
generalmente quello maggiore) , ma è legittimato all’esercizio delle funzioni nei confronti
di tutti gli altri. Si tratta di una soluzione poco costosa anche se poco gradita in quanto
gli altri enti non possono partecipare alla fase di scelta
del Difensore civico. L’
avvalimento è comunque una fase possibile di lavoro dal momento che consente l’utilizzo
delle strutture e risorse già funzionanti, di personale di adeguata esperienza, senza
necessità di avviare percorsi sperimentali. Ora, queste esperienze, permettono di
avvalersi di una figura istituzionale e di fornire un servizio ai cittadini in una fase nella
quale la creazione autonoma dell’ufficio di difesa civica può essere inteso come prematuro
o di cui non si conoscono precisamente costi e prospettive.In una fase successiva, nella
quale siano più certi gli elementi di incertezza di cui sopra e si possa costatare una
maggiore maturità dell’ufficio, parrebbe senz’altro preferibile delineare con più stabilità la
difesa civica.
Tali esperienze, cioè la convenzione, l’avvalimento, il consorzio volontario,
dovrebbero essere calibrate con il principio della sussidiarietà di recente fortuna: infatti
la varietà degli elementi costitutivi degli enti locali (territorio, popolazione, servizi, ecc…)
sono elementi che devono essere considerati mediati con il principio della sussidiarietà,
cercando di definire la competenza dell’esercizio delle funzioni e dei servizi nella forma e
nei modi più vicini al cittadino .In tale prospettiva nazionale, si deve quindi riconoscere,
al di là delle competenze e delle prerogative dell’istituto definite con leggi nazionali e negli
statuti locali, che la riforma della legge regionale citata in apertura sia una risposta
quanto mai decisa alla possibile espansione dell’istituto in un percorso della massima
coerenza.
Le più recenti proposte di modifica all’art.11 del D.Lgs.n.267/2000 tentano di
risolvere i problemi che probabilmente hanno frenato maggiormente l’espansione di tale
istituto. Le proposte sarebbero di rendere obbligatoria ( e non più facoltativa) la figura a
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livello locale, con la fissazione di un termine perentorio per darvi attuazione. Una delle
criticità da risolvere resta quella della determinazione del livello ottimale di allocazione
degli uffici di difesa civica che, nel rispetto del principio di sussidiarietà e di
decentramento , persegua l’obiettivo
di un tendenziale avvicinamento
agli interessi
amministrati e contemporaneamente consenta la realizzazione di strutture efficienti ed
economicamente compatibili con le ristrettezze imposte dai bilanci degli enti di minori
dimensioni. Non si tratta di porre norme imperative e nemmeno divieti di nomina in
funzione degli elementi
abitativi dei Comuni, , quanto piuttosto della necessità di
assicurare il servizio di difesa civica sull’intero territorio e di lasciare poi gli enti liberi di
organizzarsi in relazione alle specifiche esigenze proprie.
2.LA COMPETENZA,
I POTERI E IL DIRITTO DI PARTECIPAZIONE
Mi soffermo brevemente sulla competenza del Difensore civico per evidenziare un
aspetto importante e cioè che rappresenta una diretta espressione dell’ente pubblico che
lo ha nominato e da esso trae la legittimazione necessaria per intervenire in merito ai
provvedimenti , agli atti e ai comportamenti
di competenza, rispettivamente , della
Regione, della Provincia, della Comunità montana e del Comune. Pertanto l’ambito di
competenza,
risulta
l’ambito
dell’azione
amministrativa
esercitato
dall’ente
sia
direttamente per competenza propria, sia per delega da altri enti nell’ambito territoriale di
estensione. Quindi in un primo approccio, si può affermare che ogni istituto di difesa
civica è funzionalmente collegato
con l’ente dal quale riceve legittimazione e la sua
competenza è circoscritta agli atti ed ai provvedimenti da essa emanati.
Tuttavia, occorre precisare che tale competenza di fatto va allargata alle ipotesi
rappresentate dalle richieste di tutela dei cittadini nei confronti di enti ed istituzioni
diverse dall’ente locale, anche a livello ultralocale o nazionale. Tale competenza è
direttamente esercitata per delega ai difensori locali da parte del Difensore regionale (
visti i poteri a questi conferiti da parte dell’art.16 della legge 127/1997 che ha consentito
al Difensore regionale di esercitare poteri di sollecitazione, richiesta e mediazione e da
quest’ultimo, per traslazione, anche ai difensori locali ) o per capacità personali . Infatti,
l’attività fuori competenza, pur se depotenziata in quanto svolta fidando esclusivamente
sulle capacità di mediazione del Difensore civico e sulla collaborazione degli enti
interpellati, con il tempo ha assunto un’importanza ed una dimensione tale che anche
il legislatore ha dovuto prenderne atto attraverso la norma sopracitata.
A differenza di quanto avvenuto nei paesi europei che per primi hanno istituito
tale figura, in Italia, malgrado le numerose proposte già illustrate nella precedente
relazione, non sono ancora stati istituiti Difensori civici settoriali con competenza
determinata
a livello nazionale ( in materia dei diritti dei disabili, dei minori, dei
carcerati, di ambiente, di immigrazione, ecc…ra) , mentre si riscontrano esperienze di
questi tipo in alcune Regioni ( nella Regione Veneto esiste il Difensore dei diritti dei
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minori, il nuovo Statuto della regione Emilia – Romagna prevede all’art.71 la recentissima
figura del Garante regionale per l’infanzia e l’adolescenza ) ovvero si è allargata la
competenza del Difensore regionale ( per esempio il Difensore del Molise esercita la
propria attività “ in particolare anche ad iniziativa d’ufficio nei confronti dei servizi della
Pubblica Amministrazione che svolgono compiti ed erogano servizi nei confronti di
anziani, minori, soggetti disabili.… o nella Regione Val D’Aosta nella quale svolge
un’azione particolarmente attenta a quelli che sono i diritti delle minoranze linguistiche,
o ancora nell’ Umbria dove il riferimento è la tutela dei cittadini, apolidi, degli stranieri
residenti e muniti di permesso di soggiorno, ecc…).
Rammentando brevemente che i poteri del Difensore civico sono quelli attribuiti
dalle leggi e , nel caso specifico, dallo Statuto del Comune e cioè :
il potere di intervento per assicurare la garanzia dell’imparzialità e del buon
andamento
della
pubblica
amministrazione
comunale
e
provinciale,
segnalando , anche di propria iniziativa le disfunzioni, le carenze ed i ritardi
dell’amministrazione nei confronti dei cittadini ( art. 11 del D.Lgs. 18 agosto
2000 n.267)
il potere ( forse
da ritenersi abolito in virtù della riforma del titolo V della
Costituzione) di esercitare il
controllo eventuale a richiesta dei Consiglieri
Comunali ( art.127 legge citata);
il potere ( alternativo al ricorso giurisdizionale amministrativo e comunque di
sospensione del termine del medesimo ) di richiesta di riesame delle
determinazioni di diniego o di differimento di accesso agli atti ritenute
illegittime ( art. 15 della legge 7 agosto 1990 n.241) ;
il potere di intervenire,
per la tutela di tutti coloro che lamentano abusi,
disfunzioni o carenze o ritardi da parte di organi , uffici, e servizi dell’a.c. (
comma 1 art. 16 statuto) ;
il potere di intervento per accertare che il procedimenti amministrativo abbia
regolare corso e che gli atti siano correttamente e tempestivamente emanati
con invito al Dirigente a provvedere (art.16 comma Statuto)
preme richiamare – ancora una volta – come un’importante funzione della difesa civica si
trovi ancora una volta confermata anche nella recente legge 11 febbraio 2005 n.15 che si
riporta più innanzi nella presente relazione per
informazione e per sollecitare un
intervento sui regolamenti ed i provvedimenti.
3.UNA FUNZIONE IMPORTANTE:
LA FUNZIONE DI PARTECIPAZIONE
Nel faticoso percorso di avvicinamento culturale tra la Pubblica Amministrazione
ed i cittadini, la legge 18.08.1990 n.241 sul procedimento amministrativo ha conferito
sostanzialmente dignità giuridica ad una serie di diritti dei cittadini che prima di tale
riforma non erano ritenuti tali , bensì ritenute mere aspettative che
quindi, solo
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eventualmente, potevano trovare ascolto e, ancor più eventualmente , soddisfazione. Ci si
sofferma su tale riforma, oltre che per illustrarne le recenti integrazioni in fase espansiva,
anche perché era proprio sulla tutela di tali diritti che i primi D.C. hanno avuto modo di
cimentarsi e cioè nel tentativo di garanzia e tutela di quegli interessi, semplici ,
individuali o diffusi o collettivi , socialmente rilevanti ma troppo deboli per essere tenuti
nella dovuta considerazione. Il potere di richiedere informazioni o chiarimenti, il potere di
accesso – senza i vincoli del segreto d’ufficio - la richiesta di informazioni, il potere di
fissare un limite per la chiusura del procedimento - sono tutte garanzie ora previste dalla
legge n.241/1990 e che hanno fatto anche pensare ad un depotenziamento della figura
del D.C..
Tuttavia, proprio la regione E.R., nel corso dell’approvazione della legge sul
Difensore civico regionale, definisce il fatto che la complessità dei rapporti tra cittadino e
P.A. non può esaurirsi in una legge (o Statuto) , in un regolamento, proprio per la rigidità
naturale di tali strumenti; ma le nuove situazioni soggettive e i diritti di cittadinanza
trovano nell’azione del D.C., una tutela più apprezzata.
Già in quel momento veniva infatti ritenuto ( cosa poi confermata con la legge
n.15/2005 ) che il potere del D.C. si potesse estrinsecare anche nella fase
“endoprocedimentale” e non solo a procedimento concluso e provvedimento emanato, e
che la legge n.241/1990
potenzi quelle attività di garanzia, tutela
e quella parte di
attività che attiene alle finalità di impulso e di proposta per il miglioramento dell’attività
amministrativa e delle sue regole.1
Si precisa, che i principi sul giusto procedimento, l’individuazione di precise
responsabilità, l’affermazione dei diritti e la declaratoria dei corrispondenti doveri
rischiano di rimanere teoria se non si creano le “giuste condizioni” per assicurare il
rispetto delle regole
e l’applicazione delle norme, se non interviene per rimuovere
“l’indifferenza ed i timori” dell’apparato burocratico che per larga parte si è formato
durante un’epoca dominata in gran parte dalla cultura della secretazione degli atti e dove
non era concepita la partecipazione dei cittadini al procedimento. Con il termine “ giusto
procedimento” si suole intendere
quel complesso di regole poste a garanzia
della
trasparenza e della celerità delle procedure amministrative, non più oscure ed
impenetrabili, ma aperte all’accesso ed alla partecipazione
Pertanto il D.C. interviene, in tale contesto,
dei soggetti interessati.
per verificare il rispetto delle norme
ed
all’applicazione dei canoni di buona e corretta amministrazione.
Gli strumenti di attuazione vanno dall’individuazione del responsabile del
procedimento, dalla fissazione di un termine di attuazione, dalla previsione dell’obbligo
della motivazione, nel favorire la partecipazione degli interessati alla fase deliberativa e
l'accesso agli atti. L’intervento del D.C. può facilitare l’effettivo riconoscimento delle
istanze di partecipazione e dare voce a quei soggetti che non hanno la consapevolezza di
1 G. Arena “La nuova legge dell’Emilia Romagna sul Difensore civico” citato da Mariani –
Di Bernardo – Doria in “Il Difensore Civico” Giappichelli,Torino,2004.
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essere titolari di diritti e facoltà ovvero che non riescono ad utilizzare gli strumenti per
attuare i loro diritti per limiti personali propri o per ostacoli della P.A. Spesso il D.C.
interviene oltre i confini della propria specifica competenza istituzionale per far valere,
quale delegato del cittadino, la maggior conoscenza delle logiche dell’apparato burocratico
al fine di ottenere la considerazione delle posizioni coinvolte.
Purtroppo la violazione delle norme della legge n.241 non è sorretta da adeguate
sanzioni. Cosa si può fare di fronte ad un atto privo di motivazione o con una motivazione
non adeguata? Se il vizio si poteva definire in precedenza come “ eccesso di potere” ed
ora invece come “violazione di legge”, il rimedio del ricorso alla autorità giurisdizionale
amministrativa ( T.A.R.) non appare satisfattorio, sia per i costi , sia per i tempi, sia
perché spesso non impedisce gli effetti del provvedimento.
Stesso ragionamento vale per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento o
del nome del funzionario responsabile o del mancato rispetto del termini di conclusione.
Non pare né conveniente né risolutivo trovare rimedio unicamente nella
responsabilità del….. responsabile del procedimento, spesso a propria volta impotente di
fronte a procedure troppo complesse ; in queste situazioni appare strategico potenziare le
forme di tutela
non giurisdizionale che sembrano più efficaci proprio perché sono
contestuali al momento della comparazione tra interesse pubblico ed interesse privato,
anticipano il confronto eludendo o eliminando del tutto il contenzioso. Questo sarebbe il
compito del difensore civico quando interviene per garantire i diritti di partecipazione,
per consentire la visione e l’accesso agli atti
, assicurare che ogni provvedimento
amministrativo sia congruamente motivato. Ricordiamo l’importanza della motivazione
degli atti , dalla quale si evince la profondità e la completezza della valutazione degli
interessi effettuata e costringe l’Amministrazione ad esporre le ragioni di fatto e di diritto
poste alla base delle proprie scelte.
4.IL DIRITTO DI ACCESSO
Il diritto di prendere visione e di estrarre copia degli atti detenuti dai pubblici
uffici rappresenta il risvolto sostanziale dei principi di partecipazione e di trasparenza
dell’attività amministrativa ed è stato codificato negli artt.22 e seguenti della legge
n.241/1990 che ha riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni
giuridicamente rilevanti il diritto di accedere alla documentazione in possesso di una
pubblica amministrazione, secondo i tempi e le modalità stabilite dalla legge.
Successivamente all’art.23 è stato chiarito che il diritto di accesso di cui all’art.22
si
esercita nei confronti
delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e
speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi.
Posto quindi che l’accesso
agli atti deve comunque essere sempre consentito ad eccezione delle specifiche limitazioni
poste dalla legge ( e cioè si esclude per gli atti coperti dal segreto di Stato o comunque
sottratti alla visione per ragioni di salvaguardia dell’interesse nazionale e di sicurezza,
ecc… o per tutelare la riservatezza di terzi dai pregiudizi che potrebbero derivare loro),
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tale diritto viene visto come la regola a disposizione del cittadino per una migliore tutela
degli interessi del richiedente.
Il procedimento previsto dalla legge prevede che decorsi inutilmente 30 giorni
senza ottenere risposte, l’accesso, come detto prima, si intende respinto. A questo punto
l’interessato può inoltrare richiesta ( secondo la riforma introdotta con la legge di
semplificazione annuale per l’anno 1999, cioè la legge n.340/2000) al Difensore civico :
tale intervento si pone quale soluzione alternativa rispetto al già previsto ricorso al
T.A.R.,
senza escluderlo, ma solo interrompendo il termine per la sua proposizione,
termine che ricomincia a decorrere dalla data di ricevimento , da parte del richiedente,
dell’esito della sua istanza inoltrata tramite il Difensore.
In primo luogo parrebbe una buona prassi che l’amministrazione tenesse in conto
le osservazioni fatte dal Difensore civico, oppure esporre le ragioni di fatto o di diritto
poste a fondamento del diniego. Se l’Amministrazione conferma l’atto senza motivazioni
aggiuntive,
si
dovrebbe
ritenere
l’atto
di
conferma
nullo
di
diritto.
Ma
se
l’Amministrazione non risponde, né tantomeno concede la visione e l’estrazione delle
copie dei documenti richiesti? Una prima tesi ( G. Virga) definiva l’atto di riesame del
Difensore come una vera e propria decisione contro la quale l’Amministrazione non
poteva far altro che rivolgersi, a propria volta, al T.A.R.. Tale interpretazione, che
attribuiva al Difensore veri e propri poteri descrivendone quindi la figura priva di quella
“imparzialità” tanto declamata , è stata contrapposta dalla tesi che - ai sensi dell’art.136
del D.Lgs. n.167/2000 - autorizzava la disposizione della nomina, da parte del medesimo
di un Commissario ad acta: tesi avversata dalla recente giurisprudenza del Corte
Costituzionale che ha dapprima cancellato gli articoli della legge della Regione toscana e
,da ultimo con la recente sentenza 29 Aprile 2005 n. 167 , anche quello della legge della
Regione Abruzzo 23.01.04 (controllo sostitutivo sugli atti degli enti locali e degli enti
dipendenti dalla Regione).
II. LE SOLUZIONI DELLA LEGGE DI RIFORMA SUL PROCEDIMENTO E LE
ALTRE NOVITA’
La legge 11.02.2005, di riforma della legge n.241/1990, ha stabilito non molte,
ma importanti novità. Alla presente relazione viene allegata anche una breve tavola
sinottica per agevolare il confronto tra la nuova e la precedente legge. Per quanto
riguarda le Autorità poste a presidio del diritto di accesso, la riforma ha istituito ( art.27)
presso la presidenza del Consiglio dei Ministri la Commissione per l’accesso ai
documenti amministrativi con le funzioni di:
•
vigilare sulla piene attuazione del principio della piena conoscibilità degli atti
amministrativi;
•
redigere una relazione annuale sulla trasparenza nell’attività della PA
9
•
proporre al Governo modifiche delle leggi e dei regolamenti onde realizzare la
più piena tutela del diritto di accesso.
Per quanto si riferisce alla natura giuridica ,il compito della Commissione non è
tanto di perseguire interessi pubblici amministrativi quanto di tutelare imparzialmente
l’interesse dei cittadini
da una posizione di indipendenza dal Governo
e quindi dal
relativo indirizzo politico con una funzione forse assimilabile a quella giurisdizionale :si
può ritenere dunque un’Autorità amministrativa indipendente.
Per il Difensore Civico, la nuova legge, proseguendo la tendenza già avviata con la
norma (art.15) della legge n.340/2000 ( legge di semplificazione anno 1999 di cui già
detto poc’anzi), ne ha previsto uno specifico compito nella tematica dell’accesso ai
documenti. In particolare, il nuovo comma 4 dell’art.25 prevede la competenza nei
confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciale e regionali per il Difensore
competente per ambito territoriale. Nei confronti degli atti delle Amministrazioni centrali
e periferiche dello Stato, tale richiesta è inoltrata preso la Commissione per l’accesso
prevista dall’ar.27 della legge . L’interessato, a fronte al diniego di accesso della P.A., ha
la possibilità, entro il termine di trenta giorni, di chiedere al D.C. competente il riesame
della determinazione della Pubblica Amministrazione; se il difensore civico reputa
illegittimo
il diniego lo comunica all’autorità procedente
e ne informa il richiedente.
Questo punto la PA ha il dovere di rispondere entro 30 giorni e può:
◊
confermare motivatamente il precedente diniego e la partita si chiude qui tranne il
ricorso al T.A.R.
◊
non confermare e quindi concedere esplicitamente l’accesso;
◊
non rispondere ed allora, dopo 30 giorni, l’accesso si intende consentito.
Le conseguenze previste dalla legge a questo punto sono le seguenti:
-
il ricorso al D.C. viene visto proprio come ricorso ad un organo in certo senso
decisionale di primo grado ed è alternativo al ricorso giurisdizionale;
-
il D.C. sarebbe organo decisore di primo livello e quindi è privo di poteri decisori
definitivi, ma ha il potere di chiedere alla P.A. di riesaminare la propria decisione; il
ricorso al D.C. è proponibile solamente da parte dell’interessato e non degli eventuali
contro interessati.
La norma di cui sopra ( art.17) insieme agli articoli 15 e 16 che innovano rispettivamente
l’art.22 ( definizioni e principi in materia di accesso) e l’art.24 ( esclusione dal diritto di
accesso) saranno operativi solamente una volta che sarà entrato in vigore il Nuovo
Regolamento modificativo del precedente approvato con D.P.R.n.352/1992.
Si riepilogano infine brevemente le principali novità della legge sul nuovo
procedimento amministrativo 11.02.2005 n.15.
10
L’accesso viene definito come diritto dell’interessato a prendere non solo visione,
ma ad estrarre copia dei documenti amministrativi: secondo un parte dei commentatori2
tale accesso si può definire “ conoscitivo o informativo” e va distinto dall’accesso
“partecipativo” previsto in precedenza. Tale diritto si fonda sulla “trasparenza dell’attività
amministrativa” esplicitamente scritta all’art.1.
Il diritto di accesso viene fatto rientrare tra
concernenti i diritti civili e sociali
“ i livelli essenziali delle prestazioni
che devono essere garantiti
su tutto il territorio
nazionale” diritto che discende dall’ art. 117 comma 2 lett.m) della Costituzione (art.22
comma2).
1. L’INTERESSE ED I TITOLARI
In particolare l’interesse deve essere : diretto (ossia personale), attuale ( come richiesta di
accesso), concreto ( cioè collegabile ad un bene della vita ); secondo la precedente dottrina
dev’essere anche serio ( cioè meritevole e non emulativo) ed adeguatamente motivato . La
posizione sottesa alla tutela dev’essere una “situazione giuridicamente tutelata” (quindi si
salta l’empasse della definizione tra diritto soggettivo, interesse legittimo, aspettativa
giuridica, ecc…ra). I titolari del diritto di accesso sono soggetti , e tra gli interessati viene
compresa
, per la prima volta esplicitamente, anche la categoria dei comitati ed
associazioni quali “soggetti portatori di interessi pubblici e diffusi” .
2. L’OGGETTO
Il diritto di accesso comprende tutti i documenti amministrativi elencati nell’ art. 22
lett.d); la norma ha risolto in maniera positiva il problema riguardante l’accesso agli atti
interni cosiddetti “endoprocedimentali” (es: pareri tecnici, nulla osta, ecc…)
3. I
SOGGETTI OBBLIGATI A CONSENTIRE L’ACCESSO
Non vi sono variazioni rispetto al testo precedentemente in vigore secondo il quale il
diritto di accesso si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni ( non solo
quelle statali) , nei confronti delle aziende autonome e speciali, nei confronti degli enti
pubblici e dei gestori di pubblici servizi.
Per quanto riguarda l’attività dei gestori dei pubblici servizi , occorre ricordare che il
Consiglio di Stato ha puntualizzato che non è l’attività pubblica o privata che interessa
ma il fatto che essa:
◊
miri alla tutela di un pubblico interesse
◊
sia soggetta al canone di imparzialità
Da qui rileva la distinzione tra attività privatistica della pubblica amministrazione ( la
quale è soggetta al diritto di accesso in ogni caso in quanto la P.A. deve sempre agire
secondo i principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità) e l’attività dei
concessionari .
In estrema
sintesi possiamo fare alcune distinzioni nell’attività del privato
concessionario di pubblici servizi per verificare l’applicabilità della legge:
2 Aldo Ceniccola : “ Il diritto di accesso dopo la legge n.15/12005” , Quotidiano di
informazione giuridica n.1026/2005.
11
a) procedimenti per la formazione delle determinazioni contrattuali privato
contraente ( per il quale è tenuto al dovere di imparzialità ) l’accesso va
garantito;
b) procedimenti relativi alle scelte organizzative per la gestione
del servizio (
scelte che dovrebbero mirare la rispetto di certi parametri qualitativi del
servizio e che sono sottoposte al dovere di imparzialità ) anche per questi
l’accesso va garantito;
c) procedimenti relativi ad attività residuali del concessionario : in questo caso
occorre una comparazione tra l’interesse del privato imprenditore e l’interesse
pubblico con alcuni parametri ausiliari;
Se, al contrario, trattasi di società pubblica o in parte pubblica ma non gestisce
servizi
pubblici
e
svolge
un’attività
estranea
agli
interessi
collettivi,
allora
si
applicheranno le regole del Codice di procedura civile. Tale impostazione è stata recepita
nell’art.22 novellato della legge che prevede che “ per pubblica amministrazione
( si
intende) tutti i soggetti di diritto pubblico e di diritto privato limitatamente alla loro
attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
4. I LIMITI AL DIRITTO DI ACCESSO
Il novellato art. 24 conferma l’esclusione del diritto di accesso per tutti i
documenti coperti dal segreto do Stato e nei casi di segreto o divieto di divulgazione
espressamente previsti dalla legge o dal regolamento governativo di attuazione; inoltre la
legge n.15/2005 ha aggiunto altre materie specifiche per le quali l’accesso è escluso e
cioè:
-
nei procedimenti tributari per i quali restano fermi i procedimenti che li regolano;
-
nelle attività della P.A. dirette all’emanazione di atti normativi, atti amministrativi
generali, di programmazione e pianificazione, che restano soggette alla loro disciplina
particolare;
-
nei procedimenti selettivi , nei confronti dei documenti amministrativi contenenti
informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi;
Quando si tratti di queste materie le singole pubbliche amministrazioni devono
individuare – con uno o più regolamenti – gli atti e/o documenti da esse formati sottratti
comunque al diritto di accesso per le esigenze di tutela degli interessi di cui al comma 1.
La legge attribuisce alla P.A. anche il potere di differimento ( art.24 comma4, in questo
caso l’accesso non può essere negato se può appunto essere solo differito)
e il potere di
negare l’accesso solo per un periodo di tempo determinato (art.24 comma 5 ) quando i
documenti sono connessi agli interessi di cui al coma 1( cioè quelli esclusi).
Questo per confermare che i casi di esclusione, differimento, accesso dopo un certo
tempo, possono trovare applicazione per l’ente comunale solo nel caso vi siano specifiche
previsioni nel regolamento
comunale.
In
caso contrario, l’accesso
immediato
ed
incondizionato è consentito.
12
Viene confermata ( comma 6 ) l’esclusione, da definirsi da parte del Governo
attraverso l’adozione di un proprio regolamento attuativo) dell’accesso per salvaguardare
esigenze di
-
sicurezza, difesa nazionale e relazioni internazionali;
-
politica monetaria e valutaria;
-
l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità;
-
la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, giuridiche, gruppi, imprese ed
associazioni con particolare riferimento agli interessi di natura epistolare, sanitaria,
finanziaria, industriale e commerciale;
-
l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni
connessi all’espletamento del relativo manato.
5. LE NORME APPLICABILI AL COMUNE
Per quanto si riferisce alle modifiche degli articoli 22, 23 e 24 della legge
n.241/1990 sopra descritte, e quindi le innovazioni relative all’accesso agli atti e e la
giustizia amministrativa la legge 15/2005 stabilisce all’art.23 che queste entreranno in
vigore entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del nuovo regolamento governativo (
che modificherà quello in vigore cioè il D.P.R.352/1992). Per quanto attiene alle altre
novità in tema di procedimento amministrativo ( per il quale sappiamo che l’ente locale
ha potestà regolamentare in materia di procedimenti e di provvedimenti) cui si dirà qui
avanti, occorre verificare se i contenuti del vigente regolamento siano già coerenti con le
modifiche introdotte dalla legge, ovvero vi sia una norma di adeguamento automatico o
siano da modificare.
La COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO ( prevista all’art.8) ora deve
contenere anche “ la data entro la quale ….deve concludersi il procedimento ed i rimedi
esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione”; inoltre, l’art.10- bis introduce la
disposizione che “ il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima
dell’adozione di un provvedimento negativo , comunica tempestivamente agli istanti i
motivi che ostano all’accoglimento della domanda”. Quindi , in caso di adozione di un
provvedimento negativo, occorre fare un’integrazione procedimentale comunicando
tempestivamente all’interessato i motivi ostativi ed assegnando al soggetto un termine di
10 giorni dal ricevimento per fare le proprie osservazioni scritte e presentare ulteriore
documentazione. Tale comunicazione interrompe i termini che ricominciano a decorrere
dopo la presentazione o il decorso dei 10 giorni. In tali casi sarebbe bene comunicare
tempestivamente al cittadino l’esito negativo e fare firmare allo stesso una breve nota in
cui risulti la conoscenza della comunicazione e la possibilità di presentare osservazioni e
documenti entro 10 giorni.
Tale modalità rappresenta un ampliamento delle possibilità di partecipazione del
cittadino al procedimento e può servire ad evitare eventuali contenziosi
rispetto alla
risposta negativa. Si può ipotizzare che tale ulteriore termine, se vissuto in maniera
13
“attiva” possa essere ricompreso nei termini già previsti di conclusione del procedimento,
senza ulteriori proroghe: tale fatto sarebbe coerente con la normativa che impone di non
allungare i termini se non in caso di effettiva imprescindibile necessità. Se poi il
provvedimento finale contempli dei parere obbligatori e/o vincolanti da parte di altri enti,
sarebbe auspicabile prevedere che sia già l’ente consultato ad avvisare il cittadini di un
possibile provvedimento negativo, in modo che le osservazioni di quest’ultimo possano
essere già esaminate dall’ente consultato prima dell’emissione del parere. Nel caso in cui i
pareri non siano vincolanti si potrebbe procedere alla integrazione del provvedimento
negativo già nella fase della conferenza dei servizi, nei casi ove è prevista.
Il Capo IV bis, totalmente nuovo e titolato “ Efficacia ed invalidità del
provvedimento amministrativo. Revoca e recesso” , pone dei rimedi per i provvedimenti
viziati dell’Amministrazione prevedendo l’annullamento, il recesso, la revoca,
e la
convalida. Nella materia piuttosto complessa, vale la pena di segnalare la disposizione
dell’’art.21 – octies che prevede la conservazione del provvedimento qualora “ per la
natura vincolata del provvedimento
sia palese che il suo contenuto
dispositivo non
avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” e che il provvedimento non è
comunque annullabile nel caso in cui “per mancata comunicazione di avvio del
procedimento
qualora, l’amministrazione
dimostri in giudizio che il contenuto del
provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” e che il
provvedimento non è comunque annullabile nel caso in cui “ per mancata comunicazione
di avvio del procedimento qualora, l’Amministrazione, dimostri in giudizio che il contenuto
del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. In
concreto significa che l’Amministrazione, qualora l’atto sia incorso in uno dei vizi sopra
descritti dovrà fornire in giudizio la c.d. “prova di resistenza”
al fine di impedire la
caducazione degli effetti della propria attività.
Questa prova, però, è ammissibile solamente se trattasi di attività “vincolata” (
prevista dal primo periodo del comma 2 dellart.21- octies) e consiste nella dimostrazione
che, pur se si fosse seguito correttamente l’iter procedimentale, l’atto non avrebbe potuto
avere
contenuto
differente;
nel
caso
di
mancata
comunicazione
dell’avvio
del
procedimento nei casi di attività discrezionale, si seguono le prescrizioni del secondo
periodo del secondo comma, dimostrando in giudizio che l’atto sostanziale non sarebbe
comunque stato diverso ( semprechè non intenda pragmaticamente ritirare l’atto e reiniziare il procedimento da capo).
Tali novità dovrebbero essere riprese nella modulistica utilizzata dal Comune.
Per quanto si riferisce al RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (art.6) viene
ora previsto che “l’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso
dal responsabile del procedimento , non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria
condotta dal responsabile del procedimento
se non indicandone la motivazione nel
provvedimento finale” .
14
Infine, si segnala -
in merito di ACCORDI INTEGRATIVI O SOSTITUTIVI DEL
PROVVEDIMENTO - l’introduzione del comma 4-bis all’art.11 : tale comma prevede che “
a garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, in tutti i casi
in cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al comma 1 (
cioè accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del
provvedimento o in sostituzione di questo) , la stipulazione dell’accordo è preceduta da
una determinazione dell’organo che sarebbe competente per l’adozione del provvedimento”.
In conclusione della parte dedicata alle più recenti novità in tema di diritti dei
cittadini in relazione all’attività amministrativa, occorre anche sottolineare come sarebbe
auspicabile un aggiornamento dei regolamenti comunali, in particolare quello relativo al
procedimento amministrativo del 1995 e di quello relativo al diritto di accesso ed alla
privacy ( visto unitariamente in quanto trattasi in fondo del medesimo diritto) ; anche se
una parte di tali innovazioni per essere operative debbono attendere l’emanazione del
regolamento attuativo della legge n.15/2005, la predisposizione delle nuove regole
aggiornate potrebbe essere un utile occasione di ripensamento sia dei procedimenti, delle
azioni e delle attività delle varie unità organizzative coinvolte nel procedimento. Per
quanto riguarda il regolamento sull’accesso e privacy abbiamo visto che è uno strumento
indispensabile per esercitare, da parte dell’ente, la facoltà di differire o sottrarre
parzialmente all’accesso una parte di documentazione ancora in fase istruttoria o
prodromica alle decisioni dell’ente con salvaguardia degli interessi delle persone/ enti
coinvolti .
Sarebbe anche opportuno provvedere all’aggiornamento della modulistica in dotazione ai
Settori ed uffici per la comunicazione del provvedimento negativo.
Inoltre, per quanto riguarda specificamente l’attività di questo ufficio, si
manifesta la disponibilità a esaminare le determinazioni riportanti motivazioni negative di
accesso ( sempre una volta che siano operative le suddette norme del nuovo regolamento)
in modo da prevenire le incertezze di un possibile ricorso da parte del cittadino. Tale
esame informale, potrebbe avvenire, così come sopra illustrato in materia dei termini,
sempre all’interno della data prevista per l’emanazione del provvedimento finale.
I
15
III. I DATI DEL COMUNE
Nel periodo marzo 2004 - marzo 2005 sono state circa 208 le persone e le ditte o
associazioni che si sono rivolte all’Ufficio del Difensore Civico. Ad esse vanno aggiunti
tutti coloro che hanno semplicemente chiesto informazioni o chiarimenti, anche per via
telefonica , sui più vari argomenti di diritto pubblico e di diritto privato.
1. Schema tabella settori /pratiche con totale
Settore
n. pratiche
A2 Ambiente
5
A1 Anagrafe
3
A3 Lavori Pubblici Strade
10
infrastrutture Patrimonio P.
A5 Servizi Socio Assistenziali Ufficio
11
Casa
A6 Pubblica istruzione
4
A7 Politiche culturali
1
A8 Commercio Economia
9
A9 Pianificazione urbanistica Edilizia
10
privata
A10 Polizia Municipale Conc prec.
16
Onoranze Funebri
S2 Tributi Finanza
5
Marketing – comunicazione
1
Istituzionali
2
Altri comuni
10
ASL
5
SENECA
4
AIMAG
4
ACER
3
Intendenza di finanza
2
Rai
2
C.R.I.
1
Bonifica
2
Provincia R.E.
2
Regione E.R.
3
INPS
3
Motorizzazione
3
Consulenze privatistiche
34
Contatti telefonici e-mail
53
Totale
208
16
Grafico 2: DATI IN PERCENTUALE
Dati in pencentuale
2%
0%
0%
2%
5%
5%
4%
5%
1%
8%
5%
2%
1%
2%
2%
2%
1%
1%
25%
1%
0%
16%
1%
1%
1%
1%
A2 Ambiente
A5 Servizi Socio Assistenziali Ufficio Casa
A8 Commercio Economia
S2 Tributi Finanza
Altri comuni
AIMAG
Rai
Provincia R.E.
Motorizzazione
1%
A1 Anagrafe
A6 Pubblica istruzione
A9 Pianificazione urbanistica Edilizia privata
Marketing – comunicazione
ASL
ACER
C.R.I.
Regione E.R.
Consulenze privatistiche
A3 Lavori Pubblici Strade infrastr
A7 Politiche culturali
A10 Polizia Municipale Conc prec
Istituzionali
SENECA
Intendenza di finanza
Bonifica
INPS
Contatti telefonici e-mail
17
L’utenza, suddivisa per genere, riporta i seguenti valori: gli uomini sono
stati 105 ( pari al 50 % circa ), ma seguono poco distanziate le donne , 97 (47 %)
e quindi le ditte ed associazioni n.6 (3 %).
utenza per generi
3%
comitati ed associazioni
47%
50%
maschi
femmine
GRAFICO 3: UTENZA PER GENERI
Confermo anche l’impressione già riportata nelle precedenti relazioni e cioè che si
rivolgono a questo ufficio cittadini per i quali è difficoltoso l’accesso ai dati ed alle
informazioni in quanto spesso il linguaggio utilizzato nelle comunicazioni scritte è troppo
sintetico o tecnico per cui diventa… criptico; ovvero in quanto la risposta del personale
di front line è spesso frettolosa o poco adeguata. Esiste anche una buona parte di
cittadini “qualificati” nelle loro richieste, con un preciso quadro dei loro diritti e/o doveri ;
altri richiedono solamente un parere “super partes” anche in materie non di stretta
competenza dell’Ufficio.
Alle richieste formulate dal Difensore civico - o anche direttamente dal cittadino
previamente “informato” dei propri diritti
è stata data risposta dai vari interlocutori in
percentuale veramente positiva, pari circa al 97% dei casi trattati, per il 3 % invece la
procedura ha subito un rallentamento , specialmente per quanto riguarda gli enti esterni.
18
stato delle pratiche
3%
totale chiuse
totale aperte
97%
GRAFICO 4 : STATO DELLE PRATICHE
Tra le questioni portate all’attenzione del Difensore civico nello scorso anno, si
illustrano brevemente quelle principali.
Si conferma che, per quanto riguarda la Polizia Municipale, i cittadini si sono
rivolti alla difesa civica soprattutto per informazioni sulla legittimità ed eventuale
impugnazione delle contravvenzioni elevate per violazione alle norme del Codice della
Strada ; anche quest’anno non sono mancate le “multe pazze” ”(cioè multe elevate in altri
Comuni italiani contro autoveicoli e/o motocicli di cittadini carpigiani che non si erano
mai recati in quei posti; si sono avute poi richieste di chiarimenti su leggi e regolamenti
per quanto riguarda l’acceso alla zona ZTL, per contravvenzioni in materia edilizia,
accesso agli atti in merito ad alcune denunce presentati da privati in materia edilizia, la
possibilità di esonero e rateizzo del pagamento delle multe prima
e dopo l’avvio del
procedimento di riscossione coattiva ; per quanto riguarda la possibilità di impugnazione
delle contravvenzioni davanti al Giudice di Pace di un altro circondario da questo punto
di vista, la recente sentenza n.114 dell’8 aprile 2004 della Corte Costituzionale che ha
sancito la non debenza del versamento della cauzione per poter fare ricorso al Giudice di
Pace contro tali multe va incontro a chi intende far valere i propri diritti ma si vedeva
ostacolare tale diritto per il cospicuo ammontare di tale cauzione. Inoltre è stata
ammessa la possibilità di presentare ricorso anche tramite posta , anche se in molti
verbali non è specificato. Per restare in materia di contravvenzioni, altre tipologie
di
opposizione riguardano il divieto di sosta, la guida senza cintura, l’opposizione di cartella
di riscossione esattoriale al Giudice di pace per varie tipologie ( inesistenza del tributo,
persona diversa, ecc..ra, notifica
del verbale originale ad indirizzo errato…), la
circolazione nei giorni di targhe alterne ecc...ra.
19
Di numero contenuto sono
le contravvenzioni elevate in base a strumenti di
rilevazione automatica nel Comune di Carpi, (al contrario delle informazioni richieste dai
cittadini per contravvenzioni in Comuni diversi), forse pagate od opposte direttamente al
Giudice di Pace. Le tipologie sopracitate sono quelle per le quali il cittadino ha preferito
proporre ricorso al Giudice di pace, ma ve ne sono state circa trenta ( rilevate tra “i
contatti” ) sulle quali sono stati richiesti chiarimenti o è stato richiesto una possibilità di
dilazionare il pagamento. Una delle più frequenti osservazioni fatte all’Ufficio di Difesa
civica e che per doverosa correttezza si riporta, riguarda il comportamento e le modalità
di comunicazione tra gli agenti ( ovviamente non è possibile, anche se non corretto,
generalizzare) e il cittadino. Pare opportuno segnalare che l’intrinseca conflittualità della
funzione potrebbe essere
adeguato.
percepita diversamente
con un modello di comunicazione
In materia di concessioni precarie si deve segnalare un caso di proroga di
occupazione di suolo pubblico per cantiere rilasciata oltre la scadenza dei termini di
realizzo dell’opera edilizia ; pare che non vi sia un collegamento informativo di tipo
informatico tra le unità organizzative competenti a gestire le due procedure per cui il
tutto si basa sulle dichiarazioni dei cittadini interessati. Nel caso specifico l’area occupata
è stata sottratta all’uso pubblico per un tempo non necessario. Sempre in tale materia è
stata segnalata la concessione di un tratto di strada pubblica nella zona destinata ad
insediamenti produttivi per utilizzo privato da parte di un’azienda. La non tempestività e
vaghezza di tale segnalazione ( alcuni mesi dopo) ha comportato l’infruttuosità di ogni
possibile indagine.
Gli interventi di competenza del Settore Assistenza Sociale-Sanità-Casa hanno
riguardato in prevalenza il disagio di adulti o gruppi familiari nei confronti del pagamento
di fatture o bollette dei servizi pubblici essenziali; sono stati dati pareri e trattati casi in
materia di affido familiare, applicazione dell’I.V.A. agevolata per forniture di apparecchi
per disabili, pagamento rette per istituto di ricovero ed assistenza anziani, accesso alle
graduatorie degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, procedimenti di rilascio dei
predetti alloggi per decadenza,
accesso ai dati personali e strumenti di difesa della
privacy, chiarimenti sui requisiti
richiesti per gli interventi di assistenza sociale e
suggerimenti per trovare, se possibile, soluzioni alternative. Restano frequenti i cittadini
che si rivolgono all’ufficio di difesa civica per evidenziare una situazione di difficoltà
economica derivante da casi di inoccupazione anche da parte di persone relativamente
giovani o di anziani che, con un'unica pensione , non riescono a pagare gli affitti, le
spese, generali , le spese mediche, né a trovare soluzioni abitative più economiche fuori
città in quanto sprovvisti di automobile o di patente .
Alquanto contenute (3) sono state le richieste riguardanti procedure gestite dal
Settore Istruzione e Servizi educativi , quasi tutte in relazione ai posti messi a
disposizione dei bambini carpigiani nelle materne e nei nidi. Nello specifico si è trattato
20
un caso - attivato dai genitori dei bambini della sezione di scuola materna interessata dell’eventuale possibilità di riconferma dell’insegnante non di ruolo
anche per il
successivo anno scolastico, con richiesta delle norme di legge, contrattuali e
regolamentari vigenti . Gli altri casi hanno riguardato rispettivamente la problematica tra
tempi di conferma dell’accettazione al nido e
problemi lavorativi della mamma e la
connessione tra scuola di destinazione e scuola scelta dai genitori ai fini del punteggio
per l’ingresso nella materna.
I casi per i quali è stato interpellato
il Servizio Ambiente si riferiscono a
segnalazioni di inquinamento da emissioni fumi ed odori da pubblici esercizi, un caso di
revocato affidamento di un cane ad un cittadino, richiesta
di eventuale rimborso per
danni provocati ad un cavo dell’alta tensione da un albero di proprietà privata ma non
sottoposto a vincolo come alberatura di pregio, informazioni sulla possibile impugnazione
di ordinanze di sgombero e rimozione, poi prorogata nel termine dopo le osservazioni
presentate da parte del cittadino.
Per quanto riguarda il Settore Strade Mobilità e Traffico , Patrimonio e
L.L.P.P. sono stati trattati - nel corso dell’anno 2004 - casi riguardanti l’accesso ad
informazioni e progetti per le nuove rotatorie, la segnaletica stradale di alcune nuove
intersezioni ( Via Lama) , la competenza ad effettuare lavori di asfaltatura e
manutenzione sulle strade vicinali, lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria su
immobili
ad uso abitativo a proprietà mista pubblico – privata, l’installazione di
dissuasori di velocità in alcune strade di quartiere ma ad alta percorrenza, la
realizzazione di nuovi passaggi pedonali . Occorre anche segnalare che alcuni cittadini
hanno chiesto di segnalare al Comune la ancora scarsa presenza dei percorsi ciclabili ( e
la scomodità di alcuni quelli esistenti) soprattutto anche nelle zone di recente ma intenso
sviluppo abitativo , in quanto tali insediamenti non hanno una distanza tale dal centro
cittadino tale da escludere la progettazione di piste ciclabili. Vi è stata una richiesta di
accesso atti riguardante il rimborso del canone di uso di immobile comunale da parte di
un’associazione con richiesta di riduzione, ed una richiesta di riesame per sanzioni
amministrative a seguito di revoca benefici per recupero e risanamento conservativo di
immobile urbano, conclusasi con l’annullamento del provvedimento inizialmente
emanato.
In materia di Pianificazione Urbanistica/ Edilizia , si è avuta una richiesta di
accesso e consultazione delle leggi nazionali e regionali ( Legge n.31 del 2002) in materia
di quantificazione degli oneri di urbanizzazione per recupero e restauro di immobile; i
dati emersi da tale richiesta sono stati utilizzati per la formulazione di uno specifico
quesito all’ufficio di Difesa civica che ha fornito un parere in materia; le altre pratiche
hanno riguardato opere di manutenzione di accessi privati su strade vicinali,
quantificazione dell’indennità di esproprio in caso di allargamento della sede stradale,
21
sanzioni per mancata presentazione di atti ad integrazione della documentazione in una
pratica
edilizia,
casi
di
variazione
di
destinazione
d’uso,
errore
materiale
di
quantificazione della superficie dell’immobile per riscatto dei diritto di superficie dello
stesso. Ancora vi è stato un caso di doglianza in merito al fatto dell’occupazione da parte
di residenti normodotati delle piazzole di sosta
riservata ai portatori di handicap nei
parcheggi condominiali ( viene inserito tra le pratiche di tale settore anche se per
competenza è a scavalco con i Lavori pubblici) soprattutto per segnalare il punto di vista
del cittadino assegnatario di alloggio A.C.E.R. che chiedeva – oltre l’aumento dei posti
riservati almeno pari al numero degli assegnatari disabili - la installazione di apposito
cavalletto meccanico con assegnazione del posto auto riservato congiuntamente
all’alloggio.
Per quanto riguarda Il Settore Cultura – Tempo libero - Sport si è avuta
un'unica richiesta relativa al diniego di prenotazione manuale di un testo a causa della
temporanea interruzione del sistema informatizzato.
Alcune richieste di accesso agli atti e di chiarimenti in merito al ruolo del Comune
ha riguardato il Settore Comunicazione per la pubblicità inserita sulla pubblicazione
“QUIcittà”.
Il Settore Affari generali – Legali ha avuto alcune richieste di accesso atti e un
parere riguardanti rispettivamente dei documenti allegati a delibere della Giunta e in
materia di accesso alla situazione patrimoniale dei Consiglieri.
In riferimento al
Settore Economia servizi al Commercio
i cittadini hanno
esercitato il loro diritto ad avere chiarimenti e ad avanzare proposte in materia di orari di
apertura di pubblici esercizi ( in relazione a situazioni di schiamazzi e disturbo alla quiete
pubblica) , di requisiti professionali richiesti dalla regione per la gestione di esercizi
commerciali aperti al pubblico, di autorizzazioni temporanee al commercio al minuto.
Per quanto riguarda il Settore Finanze – Bilancio sono stati posti dei quesiti
relativamente all’applicazione delle norme in materia di tributi locali, in particolare sulle
sanzioni per tardivo/insufficiente versamento per l’ I.c.i. e il C.o.s.a.p..
I cittadini si
rivolgono all’Ufficio del Difensore per presentare richieste di chiarimento o di accesso ad
atti e documenti o comunque anche solo per presentare alcune osservazioni critiche. In
materia di I.C.I
si sono avute delle richieste di acceso in materia delle sanzioni per
tardivo pagamento, per pagamenti non esatti e fattispecie analoghe a quelle già illustrate
nelle relazioni precedenti.
Si elencano , altresì, seppur brevemente, le materie non relative al diritto pubblico
nelle quali si è fatta una sintetica consulenza ai cittadini che si sono rivolti all’ufficio di
difesa civica . I quesiti proposti hanno riguardato principalmente i problemi di vicinato,
le questioni tra condomini sulla proprietà e l’utilizzo di aree comuni, il pagamento delle
spese condominiali, i sinistri stradali, licenziamenti, i diritti successori, le servitù sui
22
fondi privati, la tutela del diritto d’autore, la capacità di testimoniare, alcuni istituti di
diritto penale, le norme sulla privacy e alcuni quesiti di diritto di famiglia.
IV. RAPPORTI CON ENTI ED AZIENDE
Un parte consistente delle pratiche gestite da parte dell’ufficio di Difesa Civica
anche per lo scorso anno riguarda i casi trattati nei confronti di enti pubblici e privati
gestori e/o concessionari di pubblici servizi.
In particolare – per quanto si riferisce ad enti pubblici a competenza nazionale,
sono stati trattati questioni nei confronti della RAI per il canone di abbonamento, di
accesso agli atti nei confronti della Motorizzazione civile per passaggi di proprietà e
esami per il patentino per i motocicli . Sono stati trattati due casi in materia di riscatto
dei diritti di superficie per aree demaniali su canali nei confronti del Ministero delle
Finanze, due pratiche nei confronti di I.N.P.S. per questioni relative alle pensioni di
anzianità e vecchiaia, nei confronti di Telecom. Ancora, sono state fatte consulenze sulla
legge e inoltrate pratiche con la Prefettura di Modena per il cambiamento di nome, nei
confronti delle Poste Italiane per un libretto al risparmio al portatore.
Per quanto si riferisce ad enti pubblici territoriali, è stata fatta consulenza in
materia di partecipazione tardiva al procedimento agli atti nei confronti della Provincia
di Reggio Emilia su richiesta di un cittadino al quale erano scaduti i termini per la
presentazione di memorie scritte ed osservazioni in merito all’occupazione suolo per il
passaggio della linea elettrica a 132KW; sono stati emessi pareri che riguardavano gli
atti del consorzio della Bonifica Parmigiana – Moglia, nei confronti della regione Emilia
Romagna per la concessione di contributi, nei confronti della ASL di Mirandola per il
rilascio di una cartella clinica.
Vi sono stati oltre dieci casi di consulenza per ricorsi all’Autorità giudiziaria per
sanzioni e contravvenzioni comminate per violazioni alle norme sulla circolazione elevate
in altri Comuni a cittadini carpigiani. Per quanto riguarda la l’Azienda Unitaria
sanitaria locale di Carpi sono stati trattati casi in relazione al pagamento di tikets
sanitari, in materia di provvedimento di ricovero coatto, il rilascio di una cartella clinica,
per il pagamento di diritti in materia di rilascio di autorizzazione sanitaria al commercio
di integratori alimentari, in materia di accesso ad atti dell’ufficio igiene .
23
altri enti
12
10
8
6
4
2
0
GRAFICO 5: ALTRI ENTI
Per quanto riguarda altri Enti in generale , tra cui anche i concessionari di
pubblici servizi , le pratiche che riguardano A.I.M.A.G. si riferiscono principalmente al
rateizzo delle bollette relative ai servizi ( gas, acqua e rifiuti) per le quali spesso i cittadini
si trovano in situazioni di difficoltà: gli importi
per le famiglie mono reddito sono
consistenti soprattutto in relazione al fatto che circa il 40% degli importi non sono relativi
ai consumi, ma imposte o quote fisse. Altre due questioni hanno riguardato ancora il
passaggio di A.I.M.A.G. su fondi di proprietà privata per i quali i richiedenti non avevano
ottenuto il consenso dei rispettivi proprietari confinanti.
Altre pratiche sono state svolte nei confronti del locale Ufficio delle entrate per
gli accertamenti di tributi erariali, di Uniriscossioni per pratiche che, anche se non
numerose, tuttavia significative.
Per quanto riguarda le gestioni cimiteriali Ditta concessionaria della gestione
dei locali cimiteri urbani , SE.NE.CA., è stata richiesta di accesso per quanto riguarda
le graduatorie per la concessione di una tomba di famiglia e per quanto riguarda il
pagamento di spese relative alla traslazione di salme.
24
Per quanto riguarda A.C.E.R. i cittadini si rivolgono all’Ufficio di Difesa civica
prevalentemente in relazione a questioni riguardanti la manutenzione del fabbricato, le
nuove modalità di determinazione del canone dal 2003 e le nuove norme sulla gestione,
disposizioni applicative della legge regionale n.31/2002 e recepite con deliberazione del
Consiglio Comunale di Carpi del 2004, la possibilità di avere delle proroghe straordinarie
per le assegnazioni non definitive.
Si sono avute due richieste per le modalità di accesso alle abitazioni in gestione
da ACER in qualità di agenzia precisamente in relazione alla quantificazione della cifra
necessaria per “entrare nell’alloggio” e cioè di alcuni mesi di pigione anticipata e della
cauzione, totale che supera spesso il migliaio di euro.
Inoltre, si sono rivolte all’ufficio di Difesa Civica alcune famiglie carpigiane
interessate alla regolarizzazione ( spesso non consentita dalle vigenti norme) di cittadine/i
extracomunitari non esattamente in regola con il permesso e/o la carta di l’avvio
dell’applicazione della legge Bossi -Fini sull’immigrazione e più in generale di varie
informazioni per abitanti extra comunitari.
Infine, per completezza, si comunica che anche quest’anno vi sono state circa
oltre una decina di contatti da parte di cittadini di altri Comuni, i quali, per varie
motivazioni, non hanno potuto/voluto giovarsi dell’assistenza del competente Difensore
civico o perché il Difensore Civico non c’è ( trattasi di abitanti nei Comuni di Novi,
Campogalliano, Correggio, Modena , Soliera-Limidi). Le questioni vertevano in tema di
accesso agli atti, ricorsi per contravvenzioni, consulenze varie sia nei confronti del loro
Comune di appartenenza, sia delle Aziende sanitarie territorialmente competenti, sia di
tipo privatistico.
Restano ancora pendenti alcune pratiche di competenza dei Settori Lavori
pubblici, INPDAP, SE.NE.CA., Servizi Sociali, Settore Ambiente, Settore Finanze.
25
tipologie
90
80
77
70
60
53
50
40
34
34
30
20
10
10
0
0
uffici del comune
altri enti
altri comuni
relazioni privati
contatti telefonici e
informazioni varie
GRAFICO 6: TIPOLOGIE
35
30
25
20
15
10
5
0
comune
altri enti
GRAFICO 7 :TEMPI DI RISPOSTA
26
V. ALCUNE PROPOSTE
Si riprendono , infine, alcuni suggerimenti e proposte
che potrebbero trovare
accoglimento da parte del Comune in merito agli argomenti sopra trattati.
In particolare , oltre all’opportunità di provvedere alla revisione/aggiornamento
dei due regolamenti comunali citati, cioè quello sul procedimento amministrativo e quello
sull’accesso, si ritiene di proporre la revisione della modulistica ( o di parte della stessa)
relativa alle novità del procedimento derivanti dalla legge n.15/2005, azioni per le quali
l’ufficio di difesa civica manifesta la propria disponibilità alla collaborazione.
L’occasione è propizia anche per rivedere le tipologie delle motivazioni contenute
nei provvedimenti emessi nei confronti dei cittadini in modo che vengano espresse più
chiaramente le motivazioni in base alle quali sono stati valutati i loro diritti.
Si manifesta anche l’intenzione di contattare la dirigenza scolastica delle scuole
medie inferiori e superiori per proporre – dal prossimo anno scolastico - una serie di
incontri tendenti a diffondere la cultura della legalità , per far conoscere la figura del
difensore civico e per cercare di stimolare la cittadinanza del futuro ad un’attiva
partecipazione alla vita comunitaria pubblica.
Allegati:
“Come cambia la legge 241/1990” da Guida agli enti locali de “Il Sole 24 Ore”
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Il Difensore Civico riceve per appuntamento:
Il Venerdì pomeriggio dalle 15.00 alle 19.00
Il Sabato mattina dalle 9,30 - 13,30
Ufficio
Corso Alberto Pio, 91 - 41012 Carpi
tel:059 649788 fax:059 649784
risponde anche per via elettronica
email: [email protected]
Segreteria
dott.ssa Nadia Incoronata Minichiello
email [email protected]
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