I contratti di collaborazione
Materiale didattico a cura del dott.
Arturo Bianco
1
LE FONTI NORMATIVE
• Articolo 7, comma 6, Dlgs n. 165/2001
(modificato dal Dl n. 4/2006)
• Articolo 110, comma 6, Dlgs n.
267/2000 (vedi Dl n. 4/2006)
• Articolo 1, comma 127, della legge n.
662/1996 (obbligo di comunicazione
annuale al Dipartimento della Funzione
Pubblica)
2
La legge n. 266/2005
• Le spese per il conferimento di incarichi di
collaborazione coordinata e continuativa entrano
nel costo del personale solo ai fini della
quantificazione del risparmio dell’1% da
conseguire nel 2006 rispetta alla spesa 2004
• Non sono compresi in tale ambito gli incarichi di
consulenza, studio e ricerca (collaborazioni
occasionali)
• La deliberazione della Corte dei Conti, sezione
autonomie n. 4 del 17/2/2006
3
La procedura per il conferimento
degli incarichi
• Determinazione da parte del dirigente
• La determinazione deve essere motivata, in particolare in
relazione alla assenza di professionalità analoghe nell’ente
• Valutazione dei revisori (legge n. 311/2004) ?
• Trasmissione alla sezione regionale di controllo della
Corte dei Conti (legge n. 311/2004) ?
• Applicazione dell’obbligo di invio alla Corte dei Conti
degli incarichi che superano i 5.000 € (legge n. 266/2005)
da parte di tutti i comuni
4
La deliberazione della Corte dei
Conti n. 6/2005 (1)
• Principi stabiliti dalla giurisprudenza della
Corte dei Conti:
- rispondenza agli obiettivi dell’ente
- mancanza di una figura professionale idonea
- indicazione dei contenuti e dei criteri
- indicazione della durata
- proporzione tra compenso ed utilità per
l’ente
5
La deliberazione della Corte dei
Conti n. 6/2005 (2)
• Applicazione agli enti locali del tetto di spesa per
gli enti locali
• Applicazione della norma agli incarichi di studio,
ricerca e consulenza
• Incarichi di studio (DPR n. 338/1994), implicano
l’obbligo della relazione scritta finale
• Incarichi di ricerca implicano il programma da
parte dell’ente
• Consulenze: richieste di pareri
6
La deliberazione della Corte dei
Conti n. 6/2005 (3)
• Rientrano nell’ambito di applicazione:
studio e soluzione di questioni per l’attività
della amministrazione; prestazioni
finalizzate alla resa di pareri, valutazioni e
giudizi; consulenze legali (al di fuori della
rappresentanza in giudizio e del patrocinio);
studi per la elaborazione di schemi di atti
amministrativi e normativi
7
La deliberazione della Corte dei
Conti n. 6/2005 (4)
• Non rientrano nell’ambito di applicazione:
prestazioni per servizi obbligatori per legge,
rappresentanza in giudizio e patrocinio della
amministrazione, appalti ed
esternalizzazioni di servizi.
• Espressa esclusione legislativa degli
incarichi connessi alla applicazione della
legge n. 109/1994 (cd legge Merloni)
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La deliberazione della Corte dei
Conti n. 6/2005 (5)
• Non applicazione alle collaborazioni
coordinate e continuative
• Esse sono una posizione intermedia tra
lavoro autonomo e lavoro subordinato
• Utilizzabilità per le esigenze ordinarie
• Distinzione dagli incarichi esterni
• Divieto espresso di conferimento (comma
116) per gli enti che non hanno rispettato il
patto di stabilità
9
La deliberazione della Corte dei
Conti n. 6/2005 (6)
• Obbligo di adeguata motivazione
• Preventivo accertamento della mancanza di
professionalità idonee all’interno dell’ente
• Attestazione della ragioneria (tetto di spesa)
• Trasmissione ai revisori dei conti per
l’esame della regolarità contabile,
finanziaria ed economica
• Trasmissione alle sezioni regionali di
10
controllo della Corte dei Conti
La Corte dei Conti, sezione
Toscana, delibera n. 6/2005 (1)
• Differenza tra incarichi di studio, ricerca e
consulenza ed incarichi di collaborazione
coordinata e continuativa
• Incarichi di studio, consulenza e ricerca
caratterizzati dall’elevato contenuto prof.le
• Cococo privi della competenza specialistica
• Cococo utilizzabili per le esigenze ordinarie
11
La Corte dei Conti, sezione
Toscana, delibera n. 6/2005 (2)
• Criteri restrittivi utilizzati dalla
giurisprudenza della Corte dei Conti
• In particolare, inesistenza della figura nella
organizzazione dell’ente
• Principio della autosufficienza della
organizzazione degli enti
• Deficit di natura quantitativa copribili
attraverso gli incarichi di cococo
12
La Corte dei Conti, sezione
Toscana, delibera n. 6/2005 (3)
• Deficit di natura qualitativa copribili solo
con incarichi professionali
• Incarichi non possono essere motivati da
elevati carichi professionali, insufficienza,
urgenze: occorre l’alta professionalità
• Applicabilità agli incarichi ad elevato
contenuto di professionalità e non agli uffici
di staff degli organi politici
13
La Corte dei Conti, sezione
Toscana, delibera n. 6/2005 (4)
• Estensione della esclusione prevista per gli
incarichi ex legge 109/1994, anche al di là
di quelli di progettazione, ma non per quelli
di rappresentanza e gestione
• Non applicazione agli incarichi connessi
alla erogazione di servizi o di adempimenti
obbligatori per legge
• Valutazione preventiva dei revisori dei conti
14
ed ambito della regolarità contabile
La Corte dei Conti del Lazio,
delibera n. 3/2005 (1)
• Obiettivo del legislatore: limitare
l’esplosione della spesa per incarichi esterni
• Non previsione di limiti per gli incarichi di
ricerca, ma per quelli di consulenza e studio
• Condizione della assenza di strutture
organizzative o professionalità interne in
grado di assicurare i servizi a cui gli
incarichi si riferiscono
15
La Corte dei Conti del Lazio,
delibera n. 3/2005 (2)
• Differenza posta dal legislatore tra
mancanza delle professionalità ed inidoneità
delle strutture
• Obbligo di adeguata motivazione
• Attestazione dei revisori
• Responsabilità in caso di inadempimento
• Certificazione dei servizi di ragioneria
16
I requisiti/1
I requisiti richiesti per le PA sono più
stringenti rispetto al privato
• Elevata professionalità/comprovate
competenze
• Carenza non rimediabile di professionalità
interne
• Possesso effettivo di specifiche e
comprovate esperienze
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I requisiti/2
• Obbligo di motivazione
• Preventiva indicazione di un criterio di
scelta
• Imparzialità
• Definizione di un arco temporale
• Esiti tangibili che si deve dimostrare di
avere raggiunto
• Compenso proporzionato e non elevato
18
Tratti distintivi
• Autonomia, cioè assenza di un vincolo
gerarchico di dipendenza
• Modalità di svolgimento (non
sottoposizione in modo stringente al potere
disciplinare e sanzionatorio del datore di
lavoro)
• Obbligazione di risultato
Il contenuto può coincidere con quello di
19
lavoro subordinato
Le co.co.co./1
• Sono un terzo genere tra lavoro subordinato
e lavoro autonomo ?
• Sono una forma di lavoro autonomo (il cui
prototipo è il contratto d’opera ex art. 2222
cc)
• Il tratto distintivo è la equiparazione al
lavoro dipendente ai fini fiscali e della
tutela giurisdizionale (funzione economico
20
sociale)
Le co.co.co./2
• Prestazione coordinata: stretto legame, ma
senza vincolo di subordinazione, a cui
logicamente si contrappone
• Prestazione continuativa: si contrappone
alla occasionalità del rapporto
• Prestazione personale: dato prevalente
rispetto alla organizzazione ed ai mezzi (nel
qual caso sarebbe un appalto di servizi)
21
La definizione giuridica/1
• Articolo 409 comma 3 del cpc : “rapporti
di collaborazione che si concretino in
una prestazione d’opera continuativa e
coordinata, prevalentemente personale,
anche se non a carattere subordinato”
(ragione per la devoluzione del
contenzioso al giudice del lavoro e non
al giudice ordinario)
22
La definizione giuridica/2
• Equiparazione al reddito da lavoro
dipendente di “somme e valori ..
percepiti in relazione ad altri rapporti di
collaborazione aventi per oggetto la
prestazione di attività svolte senza
vincolo di subordinazione a favore di un
determinato soggetto nel quadro di un
rapporto unitario e continuativo senza
impiego di mezzi organizzati e con una 23
retribuzione periodica prestabilita”.
Co.co.co. e lavoro subordinato/1
• Non sono una forma di reclutamento del
personale
• L’orario di lavoro e la assenza di una
autonomia nella gestione del tempo
costituiscono indici della natura sostanziale
di rapporto di lavoro subordinato, anche se
non sono di per sé incompatibili
• Non è richiesto come obbligatorio che la
24
prestazione sia effettuata presso l’ente
Co.co.co e lavoro subordinato/2
• La differenza più rilevante tra cococo e
lavoro subordinato è dato dalla assenza di
un coordinamento spazio temporale da parte
del datore di lavoro
• Nella cococo vi sono assunzione di
responsabilità di risultato ed autonomia di
gestione
• Nel lavoro subordinato vi è una dipendenza
o disponibilità funzionale del lavoratore 25
Contenuti del contratto
•
•
•
•
•
•
•
Forma scritta
Natura dell’incarico
Obiettivi da conseguire
Durata
Modalità della prestazione
Sistemi di retribuzione
Penali
26
Co.co.co e incarichi dirigenziali
• Assoluto divieto di conferimento di
incarichi direttivi o dirigenziali a
collaboratori, anche co.co.co.
• Il conferimento di tali incarichi presuppone
un rapporto di lavoro subordinato, anche se
a tempo determinato
• Quindi non pagamento con fatture, non
versamento oneri a casse prev.li autonome
27
Il Dlgs n. 276/2003
• Abrogazione delle co.co.co.per i privati
• Possibilità di continuare ad utilizzare tale
istituto per le PA
• Utilità della riconduzione nell’ambito di un
progetto, di un programma o di una sua fase
• Utilità della definizione degli ambiti entro
cui si può considerare come occasionale un
contratto di collaborazione
28
Consiglio di Stato (sezione V,
sentenza 5144 del 15/9/2003)
• Non esistenza del posto in dotazione
organica
• La presenza di aspetti tipici del lavoro
subordinato (osservanza dell’orario di
lavoro, ferie, firma del foglio di presenza) è
aspetto conciliabile con la prestazione di
lavoro subordinato
29
Corte dei Conti (Marche,
sentenza 3/7/2003 n. 489)/1
• Ogni Pa deve provvedere ai propri
compiti con la propria organizzazione e
il proprio personale
• L’incarico di consulenza non deve
implicare uno svolgimento di attività
continuative, deve essere cioè specifico
e temporaneo
• Il requisito della laurea non costituisce
30
un obbligo (possibili altri requisiti)
Corte dei Conti (Marche,
sentenza 3/7/2003 n. 489)/2
• Deve dimostrarsi l’impossibilità di
adeguato svolgimento da parte delle
strutture dell’ente; documentata e
motivata assenza delle stesse
• Non deve rappresentare uno strumento
per ampliare surrettiziamente i ruoli
organici dell’ente
31
Corte dei Conti (Marche,
sentenza 3/7/2003 n. 489)/3
• Il compenso deve essere proporzionato
all’attività svolta e non essere
corrisposto in maniera forfettaria
• La delibera deve essere
adeguatamente motivata
• Professionalità esterne individuate in
base a criteri predeterminati, certi e
trasparenti
32
Corte dei Conti (Emilia, sentenza
3 marzo 2003 n. 707)/1
• L’attività delle PA deve essere di
regola svolta ed assolta dai propri
organi ed uffici e si può ricorrere a
soggetti estranei solamente nei casi
consentiti dalla legge ovvero in
occasione di eventi o situazioni
straordinarie non fronteggiabili con
le capacità e professionalità
rinvenibili all’interno dell’ente
33
Corte dei Conti (Emilia, sentenza
3 marzo 2003 n. 707)/2
• E’ fonte di danno erariale l’incarico
diretto ad assicurare la piena
operatività degli uffici e la
riqualificazione del personale
addetto, non essendo altro che
l’esigenza propria di qualsiasi ufficio
funzionare al meglio, finalità tipica e
comune a tutte le PA
• Occorrono esigenze straordinarie, 34
Corte dei Conti (Emilia, sentenza
3 marzo 2003 n. 707)/3
• L’incarico non deve presentare
carattere generale ed indeterminato,
deve essere sorretto da adeguata
motivazione, non deve comportare
impegni di spesa particolarmente
rilevanti, deve essere circoscritto ad
un periodo limitato, prorogabile solo
in presenza di eventi straordinari ed
eccezionali
35
Corte dei Conti (Emilia, sentenza
3 marzo 2003 n. 707)/4
• La spesa illegittima non può ritenersi
compensata, neppure parzialmente,
dalle intervenute prestazioni per le
quali è da escludersi “in radice” la
rispondenza ad un pubblico
vantaggio
• Quindi non genericità dell’incarico (vedi
conferimento di incarichi di consulenza
giuridica)
36
Corte dei Conti (Lazio,
sentenza 2/4/2003 n. 783)/1
• E’ infondata l’accezione secondo
cui la valutazione delle esigenze del
ricorso alle consulenze esterne
appartiene alla discrezionalità della
PA
• La discrezionalità incontra 3 limiti
fondamentali ed invalicabili costituiti
dall’interesse pubblico, dalla causa
del potere e dai comuni precetti di 37
Corte dei Conti (Lazio,
sentenza 2/4/2003 n. 783)/2
• Gli incarichi possono essere conferiti
ove i problemi di pertinenza
dell’amministrazione richiedano
conoscenze ed esperienze eccedenti
le normali competenze del personale
dipendente e conseguentemente
implichino conoscenze specifiche
che non si possono nella maniera più
assoluta riscontrare nell’apparato 38
amministrativo
Corte dei Conti (Lazio,
sentenza 2/4/2003 n. 783)/3
• E’ ormai pacifico che costituiscono
danno gli interi emolumenti
corrisposti nell’ipotesi di incarico
protratto nel tempo per esigenze
permanenti ed istituzionali di un ente
locale, soprattutto quando la
consulenza ha le caratteristiche dei
rapporti di impiego vietato dalla
legge.
39
Corte di Cassazione (sentenza
6673 del 29.4.2003)
• Ai fini della distinzione del rapporto di lavoro subordinato
da quello autonomo, elementi rilevanti sono
l’assoggettamento del lavoratore al potere direttivo,
organizzativo e disciplinare del datore di lavoro, che deve
estrinsecarsi nella emanazione di ordini specifici, oltre che
nell’esercizio di un’assidua attività di vigilanza e controllo
nell’esecuzione delle prestazioni lavorative, e il suo
inserimento dell’organizzazione aziendale, da valutarsi
con riferimento alla specificità dell’incarico conferitogli e
alle modalità della sua attuazione
40
Consiglio di Stato (quinta
sezione) sentenza n. 1743/06
• La presenza di un vincolo di rispetto
dell’orario di lavoro non è incompatibile
con il lavoro a progetto
• Distinzione tra lavoro a progetto e cococo:
nel primo il tratto predominante non sono le
modalità, ma il collegamento con un
progetto, un programma o una sua fase
41
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/1
• Uso assai accentuato, in crescita e
spesso improprio delle co.co.co. nella
PA
• Rapporti di collaborazione ammessi
solo per prestazioni di elevata
professionalità, contrassegnate da
elevata autonomia e tali da essere
definite come lavoro autonomo
42
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/2
• Non si devono aggirare le norme sulle
assunzioni e sul concorso pubblico
• La PA deve potere fronteggiare le
proprie esigenze nel momento dato con
risorse professionali esistenti all’interno
• Divieto di affidare alle co.co.co. le
stesse funzioni svolte dal personale
43
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/3
Per la Corte dei Conti cinque condizioni che
devono ricorrere tutte:
rispondenza dell’incarico agli obiettivi della
amministrazione
impossibilità effettiva di reperire le necessarie
professionalità all’interno
specifica indicazione delle modalità e dei criteri
di conferimento dell’incarico
temporaneità dell’incarico
proporzione tra compensi erogati ed utilità
conseguite dalla PA
44
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/4
• Contratto scritto
• Co.co.co come rimedio eccezionale
• Illegittime le successioni/proroghe
indiscriminate e non motivate
• Divieto di affidare compiti di gestione e di
rappresentanza dell’ente
• Conseguenze per il dirigente che le ha
disposte
45
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/5
• Riconduzione delle co.co.co. nell’ambito
del lavoro autonomo, anche se con
peculiarità specifiche
• Caratteristiche essenziali: continuità (in
contrapposizione alla occasionalità),
coordinazione (vincolo funzionale tra
collaboratore ed ente), prestazione
prevalentemente di tipo personale,
mancanza di un vincolo di subordinazione
46
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/6
• Assenza di determinazione dell’orario
di lavoro, autonomia nelle modalità di
esecuzione delle prestazioni, non
comminazione di sanzioni disciplinari
• Il nomen iuris del rapporto non identifica
completamente la natura della
prestazione
47
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/7
• Per la distinzione concreta rispetto alla
collaborazione occasionale, fermi restando
gli articoli 2222 del codice civile e 409 del
codice di procedura civile, viene in soccorso
l’art. 61 del DLgs n. 276/2003 (tetto dei 30
giorni e dei 5.000 euro nel corso dell’anno)
• Il rapporto di co.co.co con le PA è
opportuno che faccia riferimento a
programmi, progetti e/o fasi di essi
48
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/8
• Non obbligo di controllo dell’orario e delle
presenze; non attribuzione di giorni di ferie;
esclusione dai buoni pasto (al massimo
concessione di un rimborso delle spese);
assimilazione al dipendente per le trasferte
• Sanzione per il dirigente della PA:
differenza stipendiale ed oneri previdenziali
• Applicazione ritenuta IRPEF
49
CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004)
FUNZIONE PUBBLICA/9
• Trattamento pensionistico differenziato
(ritenuta del 10% in presenza di altre
ritenute previdenziali)
• Per i co.co.co. le PA devono provvedere
alla copertura degli obblighi assicurativi
(2/3 l’ente ed 1/3 il collaboratore)
• Obbligo di registrazione sui libri
matricola e paga
50
DIPARTIMENTO FUNZIONE
PUBBLICA Parere n.182/03
• Il rapporto di lavoro del dipendente
pubblico è caratterizzato dal principio
dell'esclusività (salvo il collocamento in
part time entro il tetto del 50%)
• La co.co.co di un dipendente pubblico può
essere svolta solo da dipendenti pubblici
collocati in part-time, fatto salvo
l’accertamento della assenza di ragioni di
non compatibilità
51