ECC.MO TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO – ROMA
RICORSO
per l’U.P.P.I – Unione Piccoli Proprietari Immobiliari (c.f. 94011520486), in persona
del suo Presidente nazionale e legale rappresentante p.t., avv. Giacomo Carini,
con sede legale in Roma, Corso d’Italia n. 11, e per il sig. Silvio Cinque, residente
in Settimo Torinese (c.f. CNQSLV58T17L219C) rappresentatI e difesI nel presente
giudizio, come da mandato a margine del presente atto, dagli avv.ti prof. Salvatore
Alberto Romano, Fabio Pucci e Luigi Principato ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del primo in Roma, Viale XXI Aprile, n. 11 (Studio Legale
Associato Panunzio e Romano)
contro
- il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t.;
- il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del
Ministro p.t.;
per l’annullamento
- del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 22.1.2008, n. 37, pubblicato
in G.U. n. 61 del 12.03.2008, recante “regolamento concernente l’attuazione
dell’articolo 11 quaterdecies, comma 13, lettera a) della legge n. 248 del 2
dicembre 2005, recante riordino delle disposizioni in materia di attività di
installazione degli impianti all’interno degli edifici”;
Noi sottoscritti sig.
Silvio Cinque e avv.
Giacomo Carini, n.q.
di Presidente e
legale rappresentante
dell’UPPI,
deleghiamo a
rappresentare e
difendere
rispettivamente il
primo se medesimo
ed il secondo l’UPPI
,nel presente
giudizio, gli avv.ti
prof. Salvatore
Alberto Romano,
Fabio Pucci e Luigi
Principato,
conferendo loro ogni
potere di legge ed
eleggendo domicilio
presso lo Studio del
primo in Roma,
Viale XXI Aprile, n.
11 (Studio Legale
Associato Panunzio
e Romano).
UPPI
Il Presidente
Avv. Giacomo
Carini
- di ogni altro atto antecedente e susseguente, ad esso collegato o comunque
Sig. Silvio Cinque
connesso.
FATTO
1. Con d.l. del 30.9.2005, n. 203, conv. in legge 2.12.2005, n. 248, il
legislatore ha previsto, all’art. 11 quaterdecies, comma 13, l’emanazione “entro
ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto” di uno o più decreti da parte del Ministero delle attività
Visto per autentica.
avv. Fabio Pucci
produttive, di concerto con il Ministero dell’ambiente e delle tutela del territorio, volti
a disciplinare la materia degli impianti all’interno degli edifici.
In particolare, la norma appena citata autorizza l’adozione di uno o più
regolamenti aventi ad oggetto: a) “il riordino delle disposizioni in materia di
installazione degli impianti all’interno degli edifici”; b) la definizione di un “reale
sistema innovativo di verifiche degli impianti di cui alla lettera a)” per tutelare gli
utilizzatori degli impianti garantendo la sicurezza; c) la “determinazione delle
competenze dello Stato, delle regioni e degli enti locali”; d) “la previsione di
sanzioni in caso di violazione degli obblighi stabiliti dai provvedimenti previsti dalle
lettere a) e b)”.
2. I Ministeri coinvolti hanno ritenuto opportuno dare attuazione alle
disposizioni appena dette separatamente, limitandosi, in un primo momento, a
realizzare soltanto la prescrizione sub lett. a) e rinviando ad un secondo momento
la nuova disciplina dei singoli aspetti della materia indicati alle lett. b), c) e d)
(sistema di verifiche, determinazione competenze enti territoriali e sanzioni).
Dunque, il Ministro per lo Sviluppo Economico, di concerto con il Ministro
dell’Ambiente, ha per il momento provveduto ad emanare il D.M. 22.1.2008, n. 37
(pubblicato in G.U. n. 61 del 12.3.2008), “regolamento concernente l’attuazione
dell’articolo 11-quaterdecies, comma 13, lettera a) [sottolineatura nostra] della
legge n. 248 del 2 dicembre 2005, recante riordino delle disposizioni in materia di
attività di installazione degli impianti all’interno degli edifici”.
3. Nell’ambito di tale regolamento, tuttavia, l’Amministrazione non si è
limitata – secondo quanto fissato dalla legge di autorizzazione – al “riordino” della
disciplina, ma ha inserito anche alcune disposizioni innovative che impongono
gravosi oneri ai cittadini, ed in particolare, ai proprietari immobiliari.
1
Ha, infatti, previsto, all’art. 13 del D.M. 37/08 , l’obbligo per i proprietari di
immobili di conservare la documentazione amministrativa e tecnica relativa agli
impianti, insieme al libretto di uso e manutenzione dei medesimi, e di consegnarla
all’avente causa in ogni caso di trasferimento dell’immobile, a qualsiasi titolo.
Inoltre, l’atto di trasferimento dell’immobile dovrà riportare la garanzia del
venditore in ordine alla conformità degli impianti alla vigente normativa in materia
di sicurezza e dovrà contenere, in allegato, salvo espressi patti contrari, la
dichiarazione di conformità degli impianti rilasciata dall’impresa installatrice
secondo quanto previsto dal precedente art. 7 ovvero la dichiarazione di
rispondenza prevista dallo stesso art. 7, comma 6, rilasciata da un professionista
abilitato, per gli impianti eseguiti prima dell’entrata in vigore del decreto stesso, in
caso di mancanza della prima (e salva l’irrogazione di eventuali sanzioni).
Copia della medesima documentazione deve essere consegnata dal
proprietario anche al soggetto che utilizzi l’immobile a qualsiasi titolo.
4. Si tratta di nuovi, gravosi oneri posti a carico dei proprietari immobiliari, il
cui inadempimento comporta l’applicazione delle sanzioni amministrative previste
dall’art. 15, comma 2, del D.M. n. 37/08, da euro 1.000 a euro 10.000.
La loro introduzione lede gravemente gli interessi dei proprietari immobiliari,
che nell’ipotesi di vendita o di trasferimento a qualsiasi altro titolo del loro
immobile, si vedono oggi gravare da un nuovo obbligo (oltre ai molti già previsti dal
nostro ordinamento).
Poiché tale previsione è illegittima e del tutto priva di base legale, l’U.P.P.I. –
Unione Piccoli Proprietari Immobiliari, associazione di categoria con il compito
statutario di rappresentare e tutelare gli interessi dei proprietari immobiliari, si vede
1
“Art. 13. Documentazione. I soggetti destinatari delle prescrizioni previste dal presente
decreto conservano la documentazione amministrativa e tecnica, nonché il libretto di uso e
manutenzione e, in caso di trasferimento dell'
immobile, a qualsiasi titolo, la consegnano
all'
avente causa. L'
atto di trasferimento riporta la garanzia del venditore in ordine alla
conformità degli impianti alla vigente normativa in materia di sicurezza e contiene in
allegato, salvo espressi patti contrari, la dichiarazione di conformità ovvero la dichiarazione
di rispondenza di cui all'
articolo 7, comma 6. Copia della stessa documentazione è
consegnata anche al soggetto che utilizza, a qualsiasi titolo, l'
immobile.”
costretta ad impugnarla, chiedendo l’annullamento del regolamento in parte qua
per i seguenti motivi di
DIRITTO
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11-quaterdecies, comma 13,
lettera a), del d.l. 30.9.2005, n. 203, conv. con legge 2.12.2005, n 248.
Violazione dell’art. 23 Cost. e dell’art. 42 Cost. Violazione del principio di
legalità.
1.1. La norma di legge sulla quale si fonda il regolamento impugnato, come
già si è esposto in fatto, è la lettera a) del comma 13 dell’art. 11 quaterdecies del
d.l. 30.9.2005, n. 203. Tale lettera prevede l’emanazione di un regolamento per “il
riordino delle disposizioni in materia di attività di installazione degli impianti
all’interno degli edifici”.
La suddetta disposizione legislativa, quindi, prevede l’emanazione di un atto
che risistemi e riordini le disposizioni già esistenti, senza apportare un contenuto
sostanzialmente innovativo. Un atto, cioè, di tipo ricognitivo, che contenga, al più,
norme di dettaglio rispetto agli obblighi già stabiliti dalle leggi.
Le successive lettere b), c) e d) – alle quali, peraltro, il regolamento in
esame non fa riferimento, avendone rimandato l’attuazione ad un successivo
momento – prevedono l’emanazione di atti normativi secondari per la disciplina di
alcuni particolari aspetti della materia degli impianti, non regolati con un sufficiente
grado di dettaglio dalle norme già esistenti. La previsione di regolamenti aventi un
contenuto innovativo rispetto alla previgente disciplina riguarda, dunque, soltanto
singoli aspetti, specificamente ed espressamente indicati: sistema di verifiche (lett.
b), determinazione competenze enti territoriali (lett. c) e sanzioni (lett. d).
L’esecutivo, dunque, anche qualora avesse inteso dare attuazione in un
unico contesto a tutte le disposizioni sopra citate, avrebbe potuto emanare un
regolamento avente contenuto ricognitivo, o, al più, recante normativa di
esecuzione, per quanto attiene alle disposizioni generali in materia di attività di
installazione degli impianti all’interno degli edifici, ed avente invece portata
innovativa nella disciplina del sistema di verifiche e delle sanzioni e nella
determinazione delle competenze dei diversi livelli territoriali. Peraltro, ha invece
scelto di limitarsi per il momento a dare attuazione soltanto al regolamento di
“riordino” della disciplina, senza provvedere a dettare le ulteriori discipline richieste.
Quello che comunque il regolamento non poteva fare in nessun caso, in
questo contesto normativo, è inserire tra le proprie norme la previsione di obblighi
e oneri per i proprietari immobiliari mai previsti in precedenza da alcuna altro atto
normativo, neanche in forma più generale, e che nulla hanno a che fare con gli altri
ambiti – verifiche, sanzioni e riparto competenze – indicati dalla norma
autorizzativa (il predetto art. 11 quaterdecies, comma 13, d.l. n. 203/05) come
spazi affidati alla normazione secondaria.
1.2. La pretesa del regolamento impugnato di imporre ai proprietari gli
obblighi suddetti non soltanto costituisce una palese violazione dei limiti fissati alla
fonte regolamentare dalla norma di legge che la prevede (art. 11 quaterdecies,
comma 13, d.l. cit.), ma è in contrasto, più in generale, con i principi che regolano i
rapporti tra le fonti del nostro ordinamento.
La previsione di obblighi o oneri per i privati deve, infatti, necessariamente
avere la sua base in una legge. E’ chiaro, sul punto, il disposto dell’art. 23 Cost.:
“nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base
alla legge”. Nella materia opera, cioè, l’istituto della riserva di legge, per cui le
norme di rango regolamentare non sono abilitate a porre in essere obblighi di
prestazioni che non trovino il loro fondamento espresso e la loro disciplina
generale in una norma di livello legislativo.
Nel caso di specie, non vi è dubbio che l’art. 13 del D.M. impugnato sia volto
ad imporre ai privati una prestazione, un vero e proprio obbligo.
Infatti, il mancato rispetto della disciplina ivi prevista (allegazione della
documentazione o, in alternativa, espresso patto contrario inserito nell’atto di
trasferimento) è espressamente sanzionato, in via amministrativa, con una
cospicua sanzione pecuniaria (v. art. 15, comma 2).
Una tale imposizione, tuttavia, avrebbe dovuto essere contenuta in una
legge o avrebbe dovuto, quantomeno, avere un esplicito e chiaro fondamento in
una norma di rango primario (essere posta, cioè, “in base” alla legge).
Nel caso in esame, invece, la previsione di tali obblighi è contenuta in una
norma regolamentare (si tratta addirittura di un semplice regolamento c.d.
interministeriale) ed è del tutto sfornita, come si è già illustrato, di un adeguato
fondamento legislativo. Essa, dunque, è illegittima per violazione della riserva di
legge posta dall’art. 23 Cost.
1.3. Peraltro, nel caso di specie, si tratta di obblighi che incidono
significativamente sul regime della proprietà privata, concorrendo a limitarne le
modalità di trasferimento ed il suo stesso godimento.
Ricordiamo, infatti, che è previsto un generale obbligo di rendere disponibile
a chiunque utilizzi l’immobile a qualsiasi titolo la documentazione consistente nella
dichiarazione di conformità o nella dichiarazione di rispondenza, incidendo così
senz’altro sulle possibilità del proprietario di godere e disporre dell’immobile.
Tale obbligo, peraltro, impone al proprietario di sostenere spese ed oneri
vari per procurarsi la documentazione in questione.
Per gli impianti realizzati prima dell’entrata in vigore della normativa, è infatti
previsto che, qualora non si disponga della dichiarazione di conformità, si debba
acquisire una “dichiarazione di rispondenza”: si tratta – ex art. 7, comma 6 – di una
dichiarazione resa “da un professionista iscritto all’albo professionale per le
specifiche competenze tecniche richieste, che ha esercitato la professione, per
almeno cinque anni, nel settore impiantistico a cui si riferisce sotto personale
responsabilità, in esito a sopralluogo ad accertamenti, ovvero, per gli impianti non
ricadenti nel campo di applicazione dell’articolo 5, comma 2, da un soggetto che
ricopre, da almeno 5 anni, il ruolo di responsabile tecnico di un’impresa abilitata di
cui all’articolo 3, operante nel settore impiantistico a cui si riferisce la
dichiarazione”. E’ chiaro che la sua acquisizione comporta costi ed adempimenti di
varia natura, se non altro per individuare un professionista abilitato e retribuirlo per
l’opera svolta.
Qualora non si intendano sostenere costi aggiuntivi per documentare la
corretta realizzazione dell’impianto, si subirà quantomeno un deprezzamento
dell’immobile, poiché – pur essendo prevista la possibilità di introdurre nell’atto di
trasferimento un espresso patto contrario rispetto all’obbligo di allegazione di detta
documentazione – l’acquirente sarà indotto ad accettare l’accordo soltanto previa
riduzione del corrispettivo concordato.
Gli obblighi introdotti, dunque, incidono fortemente e direttamente sulla
proprietà privata. Anche sotto tale aspetto sono, dunque, coperti da riserva di
legge, poiché l’art. 42 Cost. stabilisce, con riferimento alla proprietà privata, che sia
la legge “che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di
assicurarne la funzione sociale”.
E’ dunque del tutto illegittima la pretesa di introdurre gli obblighi suddetti
attraverso un atto di natura regolamentare.
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1490 c.c. e dell’art. 11quaterdecies, comma 13, lettera a), del d.l. 30.9.2005, n. 203, conv. con legge
2.12.2005, n 248. Violazione degli artt. 23 e 42 Cost. Eccesso di potere per
irragionevolezza ed illogicità manifesta.
Il regolamento impugnato, nel prevedere gli obblighi in questione, si pone
anche in contrasto con la generale disciplina della garanzia nella vendita prevista
dal codice civile, ponendo in essere una normativa irragionevolmente più gravosa
di quella comune.
L’art. 1490 c.c. prevede, infatti, che “il venditore è tenuto a garantire che la
cosa venduta sia immune da vizi che la rendano inidonea all’uso a cui è destinata
o ne diminuiscano in modo apprezzabile il valore”.
La sicurezza degli impianti presenti nell’immobile trasferito e l’assenza di
difetti che possano determinare un pericolo è, dunque, già garantita dalla norma
civilistica in questione, che però non impone specifici obblighi di documentazione
ed opera soltanto qualora si riscontri nel bene venduto l’effettiva sussistenza di
vizi. L’acquirente in tali casi (quando, cioè, emerga effettivamente un vizio) può,
dunque, avvalersi di tale previsione ed agire contro il dante causa per i vizi della
cosa.
Va, invece, ben oltre tale obbligo civilistico la previsione contenuta nel D.M.
impugnato che impone al dante causa di fornire specifica garanzia in ordine alla
conformità degli impianti alla normativa e di allegare la relativa documentazione –
anche per impianti realizzati prima dell’entrata in vigore della normativa stessa,
secondo la già ricordata previsione dell’art. 7, comma 6, del decreto stesso – pena
una sanzione pecuniaria che è del tutto indipendente dall’effettivo riscontro in
merito
a
difetti
dell’impianto,
ma
attiene
semplicemente
alla
mancata
documentazione.
E’ bensì vero che la norma prevede la possibilità di “espressi patti contrari”,
ma comunque vi è un obbligo rispetto al loro esplicito inserimento all’interno
dell’atto di trasferimento: la loro mancata menzione è anch’essa sanzionata
indipendentemente dal risconto circa l’effettiva esistenza di difetti o problemi
relativi all’impianto.
Peraltro, come si è già accennato, l’imposizione dell’espressa menzione di
eventuali patti contrari comporterà necessariamente un effetto sul prezzo finale
dell’accordo, determinando, quindi, in ogni caso (anche qualora, cioè, l’impianto
non riveli alcun difetto o vizio), un danno per il proprietario dante causa.
Si tratta di un’impostazione ben più onerosa per il proprietario rispetto alla
comune normativa civilista. Gli aggravi e le difficoltà in più che tale nuova disciplina
comporta per i venditori sono tanti e tali, senza che l’acquirente ne riceva
sostanziali benefici (poiché la sua posizione è già adeguatamente tutelata dalla
disciplina civilistica), che la loro introduzione appare irragionevole ed illogica
rispetto ai possibili obiettivi e, pertanto, viziata da eccesso di potere.
In ogni caso, comunque, dette disposizioni avrebbero quantomeno richiesto
di essere poste in essere con atto di rango legislativo, sia in base a quanto previsto
dalle richiamate norme costituzionali di cui agli artt. 23 e 42 Cost., sia per la deroga
che esse introducono rispetto alla normativa codicistica sulla garanzia per i vizi
della cosa venduta, avente rango primario.
3. in subordine: Violazione dell’art. 117, comma 6, Cost.. Illegittimità
costituzionale dell’art. 11-quaterdecies, comma 13, lettera a), del d.l.
30.9.2005, n. 203, conv. con legge 2.12.2005, n 248, per violazione dell’art. 117
Cost..
Come si è sopra argomentato, il regolamento impugnato è illegittimo, nella
parte in cui pretenda di imporre ai proprietari di immobili gli obblighi di cui all’art. 13
del decreto stesso, in quanto privo di base legale ed operante in materie coperte
da riserva di legge (art. 23 e 42 Cost.).
In via subordinata, tuttavia, nella non temuta ipotesi in cui si debba ritenere
che la normativa in parola non sia coperta da riserva di legge e sia estranea alla
disciplina della proprietà – che a sua volta fa parte della materia “ordinamento
civile”, affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato –, deve
denunziarsi l’illegittimità della normativa regolamentare in parola per contrasto con
il sesto comma dell’art. 117 Cost.
Infatti, a seguito della riforma del Titolo V, parte II, della Costituzione, la
potestà regolamentare non spetta più allo Stato, ma soltanto alle Regioni, salvo
che nelle materie affidate alla sua competenza esclusiva.
Se, dunque, come si è detto, si dovesse ritenere che la materia disciplinata
dalla normativa impugnata non sia relativa alla “proprietà”, allora l’esercizio della
potestà regolamentare su di essa non potrebbe spettare allo Stato, poiché il suo
oggetto non appare riconducibile ad alcuna altra materia di quelle attribuite dall’art.
117, comma 2, Cost. alla competenza esclusiva dello Stato.
Né potrebbe dirsi che la materia disciplinata dal regolamento in questione
sia quella della “sicurezza” (di competenza esclusiva statale) poiché in tale nozione
– come la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha chiarito in diverse occasioni
– rientra il settore “relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei reati o al
mantenimento dell’ordine pubblico” (tra le più recenti, v. le decisioni n. 6, n. 162 e
n. 428 del 2004) e non già qualsiasi ambito di attività lecite e pacifiche nelle quali
venga in qualche modo in rilievo un problema di “sicurezza”.
Il D.M. impugnato sarebbe, dunque, illegittimo anche sotto tale profilo per
contrasto con il ricordato art. 117, comma 6, Cost.. Peraltro, anche la norma di
legge che ne autorizza l’interevento, sia pure soltanto con contenuto “ricognitivo”,
dovrebbe dirsi costituzionalmente illegittima per contrasto con la medesima norma
costituzionale.
P.Q.M.
si chiede l’annullamento dei provvedimenti indicati in epigrafe, con ogni
conseguenza di legge.
Ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di contributo unificato, si dichiara
che il presente ricorso è soggetto al contributo di euro 500,00.
Roma, 16 aprile 2008
(prof. avv. Salvatore Alberto Romano)
(avv. Fabio Pucci)
(avv. Luigi Principato)